作為典型的“強運營”行業(yè)，環(huán)衛(wèi)行業(yè)高效優(yōu)質的產出依賴于運營期的項目公司的專業(yè)運營與地方行業(yè)主管部門的良好監(jiān)管。環(huán)衛(wèi)項目運營成本的主要內容與管控以及績效考核等相關問題突出，本文匯總了濟邦咨詢高級經理李銘的《淺談環(huán)衛(wèi)PPP項目績效考核實施重難點》和杭州錦江集團生態(tài)科技有限公司耿會寧的《環(huán)衛(wèi)項目運營成本管控策略研究》，這里特別轉載兩篇主題文章，詳細介紹環(huán)衛(wèi)PPP項目運營成本管控策略以及績效考核實施重難點，供大家學習參考。
環(huán)衛(wèi)項目運營成本管控策略研究
來源：《管理論壇》 作者：耿會寧
【摘要】隨國家對環(huán)境衛(wèi)生發(fā)展的高度重視，大力發(fā)展綠色經濟，政府管理理念不斷深化，環(huán)衛(wèi)市場化進程如沐春風、步入快速發(fā)展期，環(huán)衛(wèi)產業(yè)從政府購買服務到PPP，不同形式的商業(yè)模式活躍在環(huán)衛(wèi)市場中，涌現了一大批市場化管理公司。政府與社會投資人合作，盤活環(huán)衛(wèi)設備設施的存量資產，充分吸納社會資本投資運營，按照考核標準和服務效果支付服務費用的方式，專業(yè)的社會投資人引入后，有助于提高項目的運營管理水平，增強公共產品和服務供給效率。引入專業(yè)化的環(huán)衛(wèi)企業(yè)，采用先進的技術、經驗與管理模式，雖然可以全面快速提升環(huán)衛(wèi)行業(yè)的技術、運營及管理水平，但是由于環(huán)衛(wèi)企業(yè)競爭激勵，中標價格持續(xù)走低決定了環(huán)衛(wèi)管理公司盈利水平也在持續(xù)降低。為了贏得市場的同時，做到可持續(xù)化發(fā)展，加強環(huán)衛(wèi)項目運營成本控制與管理成為環(huán)衛(wèi)企業(yè)修煉內功、提升競爭力的關注點，也是決定環(huán)衛(wèi)企業(yè)的生存和發(fā)展的根本。本文介紹了環(huán)衛(wèi)項目運營成本的主要內容與管控的重要意義，揭示了目前存在的主要問題，并提出相應的對策建議。
一、環(huán)衛(wèi)項目運營成本管控概述
(一)環(huán)衛(wèi)項目運營成本主要內容
環(huán)衛(wèi)項目成本主要包含人工成本、車輛成本、物料成本、管理費用及其他費用。其中人工成本主要包括含駕駛員人工成本、作業(yè)人員人工成本、管理人員人工成本。車輛成本指的是折舊費、租賃費、水電費、車輛保險、車輛維修保養(yǎng)、車輛油費等。物料成本主要涉及作業(yè)消耗品、維修配件、勞保用品等內容。而管理費用涵蓋了辦公費用、管理用車、辦公場地租賃、水電費、通訊費、招待費及其他費用內容。
(二)環(huán)衛(wèi)項目運營成本管控的特殊性
環(huán)衛(wèi)項目存在著作業(yè)人員多、作業(yè)區(qū)域廣、人員分散、動態(tài)作業(yè)等特點，由于作業(yè)天天從零開始、綜合事務較多、常態(tài)管理與非常態(tài)管理交織，決定了環(huán)衛(wèi)項目成本管控具有一定的難度。因此項目成本控制與管理還是要講究原則、講究方法、講究技巧，而且還要與公司管理體系、資源配套、操作經驗、項目管理團隊責任心、項目管理團隊創(chuàng)新精神及項目管理團隊靈活應變能力等息息相關。
(三)加強環(huán)衛(wèi)項目運營成本管控的現實意義
從環(huán)衛(wèi)項目中標價格來講，不能單純地拋開質量降成本，也不能不計成本求質量，如何將質量和成本有效結合實現最佳的管控點，作為環(huán)衛(wèi)項目運營公司是永恒研究的話題。要達到項目運營效益最大化，就需要十分注重加強內部管理，科學地組織實施成本控制，加強項目運營成本管控。
(1)有助于降低項目運營成本。從環(huán)衛(wèi)項目運營成本構成來看，主要成本構成為變動成本，如何將變動成本進行合理優(yōu)化，達到項目作業(yè)最大效果，需要從人員和車輛兩大方面著手，嚴格控制人工成本占比和車輛成本占比，才能有效降低項目運營成本，實現成本管控的真正意義。
(2)有助于提升項目經營績效。項目運營成本是項目利潤主要且直接影響因素，有效的控制運營成本將直接決定了環(huán)衛(wèi)項目盈利水平的高低，有效控制運營成本支出，做好增收節(jié)支，降低成本、減虧增效工作，不但可以促進項目改善經營管理，而且可以全面提升項目運營效益，這也是環(huán)衛(wèi)項目持續(xù)發(fā)展的根本。
(3)有助于防控項目經營風險。對項目運營成本在實施過程中實施動態(tài)管控策略，將實際運營成本與預算成本進行月度 分析和監(jiān)督檢查，對執(zhí)行結果進行月度考核和通報，將考核結果納入項目運營年度績效考核體系中，確保項目運營資金投入的安全合規(guī)，不但有利于規(guī)避財務風險，也有利于防控項目經營風險。
二、目前環(huán)衛(wèi)項目運營成本管控存在的主要問題
(一)環(huán)衛(wèi)企業(yè)理念需要及時轉變
環(huán)衛(wèi)作業(yè)實行政府采購方式后，環(huán)衛(wèi)市場化企業(yè)尚處于發(fā)育階段，原環(huán)衛(wèi)單位長期“吃皇糧”，在傳統(tǒng)體制下形成的“等靠要”思維還有很深的印痕，而作為市場化的環(huán)衛(wèi)運營公司進入后，一方面要引入現代化的企業(yè)管理體系，另外一方面要牢固樹立“優(yōu)勝劣汰”的競爭規(guī)則，要求公司必須要“內強素質，外樹形象”，如果不能通過有效的成本控制發(fā)揮經濟杠桿的作用，則必然陷入弱勢，為潮流所淘汰。
(二)成本管控制度體系缺失
成本控制是指企業(yè)根據一定時期預先建立的成本管理目標，由成本控制主體在其職權范圍內，在生產耗費發(fā)生以前和成本控制過程中，對各種影響成本的因素和條件采取的一系列預防和調節(jié)措施，以保證成本管理目標實現的管理行為。所以在實施成本控制前建立一套完整的成本控制體系制度事關重要。
(三)成本管控方法運用不足
成本控制的過程是運用系統(tǒng)工程的原理對企業(yè)在生產經營過程中發(fā)生的各種耗費進行計算、調節(jié)和監(jiān)督的過程，同時也是一個發(fā)現薄弱環(huán)節(jié)，挖掘內部潛力，尋找一切可能降低成本途徑的過程。在此過程中，如何采取有效的措施，達到降本增效的目的，將直接決定了成本管控的成效。
(四)信息化管控手段未能有效運用
由于環(huán)衛(wèi)項目涉及面比較廣，由于人員雜、設備多而且管理程度復雜，傳統(tǒng)的環(huán)衛(wèi)管理模式已不能適應現代化城市發(fā)展的多樣化、社會化和協(xié)同化。環(huán)衛(wèi)項目運營要實施精益化進行成本管控，就需要借助信息化平臺手段進行，涵蓋環(huán)衛(wèi)日常管理事務、垃圾處理、信息通信、數據采集等，實現項目管理的可視化和規(guī)范化，有效的反映公司的經營成本等各方面狀況。
(五)環(huán)衛(wèi)作業(yè)人員素質偏低
我國環(huán)衛(wèi)工人普遍工資福利較低，在很多城市僅略高于最低工資水平，且老齡化嚴重，加上工作環(huán)境相對較差，大部分工作還停留在“臟亂差”的階段，缺乏吸引力，愿意投入環(huán)衛(wèi)一線工作的工人越來越少。據統(tǒng)計，我國環(huán)衛(wèi)工人中60歲以上的老人占比超過20%。社會對環(huán)衛(wèi)行業(yè)的認識和重視還不夠，環(huán)衛(wèi)服務市場化加速需要機械化的亟待提高，提升工作效率。
(六)環(huán)衛(wèi)項目績效管理體系不健全
環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化的運營模式打破了傳統(tǒng)的計劃經濟格局，直接導致了管理體制和管理模式的轉變，市場更加透明，競爭更加激烈，對于市場化運營公司來講是機遇也是挑戰(zhàn)，正如“你的競爭對手是使你不斷進步的動力源泉”這句話，要提升企業(yè)競爭力，就要實施績效管理，吸引并留住人才，才有利于實現項目的高效運營和健康發(fā)展。
三、加強環(huán)衛(wèi)項目運營成本管控的對策建議
環(huán)衛(wèi)項目運營公司要建立新的成本管控模式，以政府指導價為基礎，以建立行業(yè)成本標準為引導，以作業(yè)標準投入構成為主體，以全程成本控制為核心，合理利用和配置資源，實現公司運營低成本高效益的目標，要從以下幾個方面建立成本管控對策。
(一)建立標準化、流程化、規(guī)范化、動態(tài)化的成本管控模型
(1)建立標準化的成本指標體系，加強成本費用的動態(tài)控制。從人工成本、車輛成本、物料成本，管理費用及其他這四大項成本費用著手，以項目年中標價為基礎，將四大項成本費用占比構成形成構建成本體系的標準，以建立合理區(qū)間指標值為目標，凝練形成項目運營的成本控制標準，并通過組織討論，分析及評判公司成本管控指標的科學性、合理性和實用性，形成最終成果體系文件。
(2)建立流程化的成本管理模型，以項目全過程管理為中心，逐項梳理項目運營的所有數據，并形成及建立數據統(tǒng)計模型，自項目運營之初開始進行各項運營數據的統(tǒng)計，形成日報、周報、月報等各類數據統(tǒng)計，并形成責任明晰、數據真實準確的統(tǒng)計分類整理體系，實現項目運營全過程的數據收集、分類、統(tǒng)計、匯總體系，為項目運營大數據分析奠定基礎。
(3)建立規(guī)范化的督促及成本分析體系，結合四大成本費用占比構成，以合理區(qū)間指標值為標準，從各項成本費用占比進行分析，并從歷史數據及行業(yè)數據進行全方位對比分析，通過每月度召開的運營分析會找出指標差異，及時找出生產經營和成本控制中的問題，對于高出標準的數據進行重點分析和監(jiān)控，從而尋找解決措施和方案，達到有效控制成本費用的目的。
(4)建立動態(tài)化的成本指標完善體系，各項成本控制指標標準會隨著項目運營的發(fā)展階段而改變，根據公司組織架構、項目規(guī)模及進度選取試點項目，組織進行成本控制標準的試運行，并根據試運行效果組織進行修訂和優(yōu)化。
(5)形成成本過程管控督查體系，及時糾正偏差。根據控制標準，對成本費用形成的各個進程，經常性地進行檢查、評估和督查。不僅要檢查指標本身的執(zhí)行情況，而且要檢查和督查影響指標的各項條件，進行因素分析。同時針對成本差異發(fā)生的原因，查明責任者提出改進措施，加以貫徹執(zhí)行。和績效考核體系掛鉤，嚴格考核兌現制度。
(二)建立智慧化環(huán)衛(wèi)平臺信息化系統(tǒng)，整合數據資源奠定分析基礎
智慧化環(huán)衛(wèi)平臺的建立旨在依托信息化的平臺和手段，通過量化各項環(huán)衛(wèi)服務數據指標，規(guī)范環(huán)衛(wèi)服務的運營流程，加強環(huán)衛(wèi)項目公司對人、車、物的管控，對環(huán)衛(wèi)人員、環(huán)衛(wèi)車輛、環(huán)衛(wèi)設施、環(huán)衛(wèi)作業(yè)數據的采集及處理，實現大屏監(jiān)控、車輛管理調度、作業(yè)監(jiān)管，統(tǒng)計分析等功能，加強集團公司對項目公司的監(jiān)管，最終提高環(huán)衛(wèi)項目的運營效率、降低運營成本，提升市場競爭力。
首先，平臺搭建需遵循“適用、可成長”的原則，每一步投資建設都要保證“較少投資滿足當前的業(yè)務需要，合理架構支撐未來的業(yè)務增長”。整體架構采用“一個平臺，分權管理”的模式，即主體功能架構在同一個平臺之上，通過對平臺用戶的使用權限劃分，實現對智慧環(huán)衛(wèi)業(yè)務車輛、人員、公廁、其他設施的實時作業(yè)監(jiān)管。
其次，系統(tǒng)平臺需要結合實際業(yè)對業(yè)務數據進行整合和梳理，編制相關的數據標準，從而約束和指導信息化工作的開展。在進行數據標準編制的過程中，不僅應關注例如車輛種類、回收垃圾類型、電子路單填報項目等靜態(tài)結構數據，同時也應對車輛、人員的作業(yè)流程、維修保養(yǎng)流程、車輛油耗、垃圾分類回收流程等動態(tài)的數據流進行歸納整理。
最后，綜合指揮中心平臺需要通過對如上信息的監(jiān)管打破信息孤島，將各類信息數據進行匯總，為管理者提供分析依據，為經營決策提供數據支持;同時也為突發(fā)事件的研判提供各類信息，制定并啟動對應的應急預案，調度應急資源，協(xié)助項目公司應對突發(fā)事件，最大程度地發(fā)揮系統(tǒng)平臺的服務作用。
(三)優(yōu)化人機配置提升機械化率，全面提升環(huán)衛(wèi)工人業(yè)務素質
(1)要以科技引領、配置現代化環(huán)衛(wèi)作業(yè)設施。過去幾年人力成本快速上升，人力成本大幅增長給環(huán)衛(wèi)項目運營帶來較高的人工成本負擔，我國機械化率也在逐年提升，機械化清掃率從2006年23%提升到2014年的50%，但是相比于歐美發(fā)達國家80%左右的機械化率，我國環(huán)衛(wèi)機械化率仍有較大提升空間。加大機械化作業(yè)投資力度，提高機械化水平，建設一個現代化環(huán)衛(wèi)作業(yè)機構，打造一支精英化的環(huán)衛(wèi)作業(yè)隊伍，著力配置現代化的環(huán)衛(wèi)作業(yè)體系。對于一些開放型小區(qū)多、街巷支路多的，可以考慮配置小型機械設備代替人工，達到作業(yè)體系的合理化，以此構筑設備現代化的環(huán)衛(wèi)作業(yè)體系。
(2)要健全待遇保障機制，適當提升環(huán)衛(wèi)工人待遇和完善保障制度，這需要政府以政策和法律保障為手段，切實保障環(huán)衛(wèi)工人的利益和權益;項目運營公司則主要針對環(huán)衛(wèi)工人開展在崗培訓、多元化培訓，從思想道德、業(yè)務技能、崗位職責、安全保護和綜合能力素質等多方面進行教育培訓，切實提高環(huán)衛(wèi)工人的工作能力和社會適應性。
(3)以新理念引領環(huán)衛(wèi)工作，環(huán)境衛(wèi)生直接影響經濟社會的發(fā)展和人民群眾的生活質量，加強政府干預，把“以人為本”共創(chuàng)和諧社會當作工作思路，在制定城市發(fā)展規(guī)劃時把環(huán)衛(wèi)發(fā)展同步納入，真正做到對環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)常抓不懈。充分發(fā)揮新聞媒體的輿論導向作用，營造良好的氛圍，對環(huán)衛(wèi)工作中涌現的典型人物事跡進行宣傳報道，通過諸如“最美環(huán)衛(wèi)工”“最美城市美容師”等評選活動，進行精神和物資兩方面的獎勵，以此擴大環(huán)衛(wèi)工作的影響。
(四)實施項目全面預算管理，構建項目績效管理體系
實現卓越的項目績效管理，是公司在發(fā)展過程中運營管理的一大目標，這關系到項目運營的成本管控、盈利能力、財務管理能力、業(yè)務效率等，也關系到員工的切身利益。項目績效管理是一個系統(tǒng)，需要持續(xù)、循環(huán)的過程，通過項目負責人和團隊成員之間形成利益與責任的共同體，通過提高團隊成員的績效達到提高項目績效及整個組織績效的目的。
首先，績效管理的實施基礎就是建立全面預算管理，構建統(tǒng)一的全面預算管理平臺，將項目公司納入統(tǒng)一全面預算模型，讓各項目、部門績效指標聯動起來，實現數據協(xié)同共享，實現統(tǒng)一的績效管理體系。在全面預算管理體系中，需要根據項目的特點，選擇合適的考核指標，通過項目運營歷史數據或預測數據建立相應的考核標準，根據目標計劃，確定項目成員考核指標與標準，構建完善的實施計劃，項目負責人可以通過與成員之間進行溝通，在彼此都認同的情況下正式確定項目績效管理計劃。
其次，項目執(zhí)行過程中需要構建良好的績效溝通，這是保障項目績效是否順利執(zhí)行的必要手段，可以采用會議、周報、郵件等正式或非正式的形式進行，最終目的是保障項目運營中對各項指標進展的清晰了解和掌握進度，能夠有效采取改進措施防止風險，提高項目工作效率。
然后，項目績效考核的時間需要根據項目運營時間來確定，一般環(huán)衛(wèi)項目運營在3至6個月時間趨于穩(wěn)定，根據具體項目制定考核周期，績效考核主要涉及公司績效管理的組織部門，組織項目的考核組對項目進行評估考核，而項目成員的考核是由項目經理根據成員之間的表現決定，這與項目獎金進行掛鉤。
當然，項目績效的實施是項目運營成本管控的有效手段，也是提高項目管理水平的關鍵措施，在項目績效考核結束后，需要對項目整體運營情況進行分析和評估，總結經驗和教訓，這樣才能過的更好的改進。對于項目成員的改進，可以通過培訓與獎罰的方式更好的激發(fā)項目成員之間的認知和積極性。
參考文獻
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注：
【文章來源】：《管理論壇》2019年第09期(總第225期)
【作者單位】： 杭州錦江集團生態(tài)科技有限公司 耿會寧
淺談環(huán)衛(wèi)PPP項目績效考核實施重難點
來源：濟邦咨詢 作者：李銘
【背 景】環(huán)衛(wèi)PPP項目作為近兩年“大熱”的一類PPP項目，其實施內容包括垃圾清掃保潔、垃圾分類、垃圾中轉、垃圾運輸、垃圾終端處理等各個環(huán)節(jié)。因其初始投資規(guī)模相對較低、項目預期現金流穩(wěn)定、實施效果良好等諸多因素而備受投資人和地方政府青睞。據不完全統(tǒng)計，截止2019年3月31日財政部綜合信息平臺管理庫中有107個環(huán)衛(wèi)項目，占總入庫項目數量的1.21%，其中有67.3%的項目已進入執(zhí)行階段，項目落地率較高。
作為典型的“強運營”行業(yè)，環(huán)衛(wèi)行業(yè)高效優(yōu)質的產出依賴于運營期的項目公司的專業(yè)運營與地方行業(yè)主管部門的良好監(jiān)管。考慮到環(huán)衛(wèi)PPP項目往往涉及內容繁多、運營內容細致，客觀、全面地實現環(huán)衛(wèi)PPP項目的績效考核具有一定難度。如此大量的項目進入執(zhí)行階段，無疑給地方行業(yè)主管部門的監(jiān)管工作帶來一定挑戰(zhàn)。下文中，筆者即以個人項目經驗，淺談對環(huán)衛(wèi)類PPP項目績效考核中的重難點問題的看法。
一、考核內容如何選取
筆者認為：環(huán)衛(wèi)PPP項目的績效考核內容應與項目本身的運營內容相契合。具體觀點如下：
考核內容應全面覆蓋運營內容，重點關注項目產出。PPP項目的最終導向是公共服務的優(yōu)良供給與高效產出。因此項目的產出水平應作為績效考核的重點予以實施。目前部分環(huán)衛(wèi)項目中，由于技術更新發(fā)展，智能環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)、垃圾前端分類已廣泛運用，項目的產出內容與形式隨之多樣化與復雜化。相信未來隨著現代技術的進一步發(fā)展，將有更多機械化、數字化、現代化的方式運用于環(huán)衛(wèi)行業(yè)。因此，如要針對性地開展項目績效考核，應根據項目運營的具體實施方法與技術，動態(tài)地、分門別類地設置考核要求、扣分標準及修復要求，全面覆蓋環(huán)衛(wèi)一體化運營項目的各個環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)的道路清掃保潔效果、水域面積清掃保潔效果等項雖然能直觀第反映出環(huán)境的“干凈程度”，但也僅作為考核的一部分內容予以實施。智能環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)、垃圾前端分類、滲濾液處理、垃圾清運轉運等內容均應作為考核內容的重要組成部分。只有全面覆蓋運營內容的績效考核方案，才能更加客觀、全面地展現項目真實的運營績效產出水平。
績效考核除應考核項目產出，還應關注項目公司運營過程實施與人員管理。環(huán)衛(wèi)PPP項目實施效果的優(yōu)劣不僅體現在直觀的保潔程度上，其持久效率的提升更依賴于項目公司內部的有序管理、人員的妥善安排以及規(guī)范的實施過程。因此，對項目公司內部的制度考核、一線環(huán)衛(wèi)人員薪酬與保險的安排、規(guī)范的實施過程監(jiān)管等管理層面的考核具有重大的現實意義。只有項目公司內部管理井然有序、各級人員的基本勞動報酬得到滿足，各項操作規(guī)范有序，同時從結果與過程兩個維度同時實施考核，方能保證全生命周期范圍內的監(jiān)管，防范眾多潛在運營風險，進而保證項目的各項工作有序開展，項目的整體運營效率提升。
如此多措并舉，多管齊下，方能比較完善、客觀地實施項目績效考核，反應項目公司的運營水平及項目產出狀況。
二、考核覆蓋如何確定
考核覆蓋度分為空間覆蓋度與時間覆蓋度。此處覆蓋度特指空間覆蓋度，即每次績效考核時覆蓋的運營范圍占全部運營范圍的比例。環(huán)衛(wèi)PPP項目往往服務范圍較大，涉及內容繁雜。政府方對考核覆蓋度的選擇將直接影響項目的績效考核結果。實踐中，多有投資人反饋，政府方因“某個街道幾處不干凈而反復扣分”，最終導致項目整體得分較低的情形。
針對上述問題，筆者認為：考核覆蓋度代表了績效考核的樣本數量取值。依據統(tǒng)計學原理，樣本只有達到一定數量，其特征代表總體特征方具有統(tǒng)計學意義。因此，為全面、客觀反映項目績效產出水平，環(huán)衛(wèi)PPP項目的考核覆蓋度應達到合理水平。雖然各個項目差異較大，考核覆蓋度要求不宜一概而論，但仍有部分共性原則可供借鑒：
考核覆蓋度應以全年考核覆蓋所有服務范圍為原則制定，力求每個運營年內的考核范圍覆蓋全部的運營范圍;
考核覆蓋度應與單次考核耗時匹配。如項目服務面積較小，單次考核耗時較少，則每次考核的覆蓋度可相應提升;反之則應適當降低考核覆蓋度;
考核覆蓋度應針對不同考核內容區(qū)別對待。如針對垃圾中轉站滲濾液的污染物指標以及排放情況、特殊地區(qū)清掃保潔情況等內容，應在每次考核時均覆蓋，而針對其他內容，則可采取“隨機抽取”的方式予以確定。
遵循上述原則，同時根據具體項目的實際情況合理制定考核覆蓋度要求，是提升績效考核效率、全面客觀反映績效產出的重要步驟。
三、考核頻次如何確定
考核頻次是指單位時間內績效考核的實施次數，是考核覆蓋度時間維度的表征?？己祟l次直接決定著政府方考核人員的工作強度，也對考核結果有重大影響。同時，因績效考核涉及政府方與項目公司的雙向溝通，其實施頻次也直接影響著項目公司正常運營。因此，考慮頻次的科學制定具有十分重要的現實意義。
針對此問題，筆者認為：考核頻次的選擇應根據每個項目的服務面積、涉及內容以及政府方考核人員安排等因素綜合確定，有部分共性原則可供政府方與項目公司在制定、細化績效考核內容時參考：
考核頻次應與工作周期相適應。如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活垃圾清理項目，因涉及自然村落數量較多，政府方要求項目公司一周清掃一次。則考核頻次不應高于一周一次。
考核頻次應與單次考核耗時匹配。如項目服務面積較小，單次考核耗時較少，則每次考核頻次可相應提升;反之則應適當降低考核頻次;
考核頻率可針對不同考核內容區(qū)別對待。如：根據區(qū)域的保潔重要性，政府方將垃圾清掃保潔區(qū)域分為一、二、三級(重要性遞減)，則考核頻次可針對不同等級的區(qū)域面積區(qū)別設置。針對項目公司人員日常配合程度等事項則可隨時據實予以扣分，不應受考核頻次限制。
遵循上述原則，結合項目本身特性制定考核頻次，是制定與實施績效考核方案的重要環(huán)節(jié)。
四、績效扣罰如何適度
所謂績效扣罰，即政府方針對項目公司績效考核扣分時給予的罰金，其程度多體現為每扣一分，政府方在付費金額上的調整。不同于眾多其他基礎設施公共服務行業(yè)的運營維護，環(huán)衛(wèi)PPP項目的運營成本具有較大比例的“剛性支出”。舉例來說，在當前技術條件下，各地均存在大量無法實現機械化作業(yè)的背街小巷、鄉(xiāng)村地區(qū)，而上述地區(qū)的環(huán)衛(wèi)作業(yè)依然主要依賴人工。依據國家住建部及各省住建廳的環(huán)衛(wèi)保潔人工勞動定額，一定標準的環(huán)衛(wèi)保潔效果與固定數量的人員相匹配的。而實踐中，上述人員數量雖有波動空間但范圍十分有限。針對前述數量的人員，其每年的人員工資及相關福利、保險需遵循當地最低薪酬待遇的限制，因此項目公司每年的運營成本中，人員工資福利、保險作為剛性支出，優(yōu)化空間較小。
針對項目公司的運營維護狀況，如政府方績效扣罰尺度過大，因可能出現部分項目績效產出不達標而扣罰金額過高，導致項目公司每年獲取的政府方付費不足以覆蓋其運營維護成本，則項目公司將無力繼續(xù)實施當地的環(huán)衛(wèi)運營維護工作，最終的結果無外乎績效產出越來越差或項目公司退出，政府方與項目公司均承受損失的“雙輸局面”。但是，如政府方績效獎懲尺度過小，則項目公司將對此不敏感，有較大可能沒有動力改善運營水平，提高環(huán)衛(wèi)作業(yè)效果，最終的結果同樣是績效產出較差，PPP項目實施效果同樣不盡如人意。
針對上述問題，筆者有以下觀點，可供讀者參考：
績效考核的目的不是處罰項目公司，而是改善項目實施效果。
政府方對項目公司實施績效考核，其目的是激勵、督促項目公司改善其運營狀況，最終提高項目產出，達到政府方與項目公司的雙贏局面。如一味追求處罰項目公司而導致其無法覆蓋自身成本，則最終的結果無疑是“越罰越差、越差越罰”的惡性循環(huán)。因此，探究如何通過績效考核實現對項目公司的有效激勵，是績效考核處罰的根本目的。
處罰應針對項目公司的運營利潤，而不應針對項目公司運營維護成本。
因績效考核處罰的目的是激勵項目公司改善運營水平，因此其處罰的對象應是項目公司的運營利潤。即：政府方對項目公司的績效考核罰金，不應觸及其運營維護成本，避免出現因政府方處罰導致某年項目公司所得服務費低于其運營成本的情況。但是，針對項目公司連續(xù)數次考核得分低于某個閾值(如60分)的個別情形，政府方應通過乙方違約、提前終止補償等機制予以解決。
績效考核處罰可遵循“得分越低、處罰越重”的原則進行。
基于改善項目公司運營的考核出發(fā)點，績效考核處罰時應遵循“得分越低、處罰越重”的原則實施。例如：考核得分60~70分時，每扣1分所扣除的罰金應比80~90分每扣1分所扣的罰金金額高。如此實施，可激勵項公司績效考核得分維持在較高水平上。
績效扣罰尺度應是動態(tài)調整的
績效扣罰的目的是為了改善項目運營狀況，因此只有充分了解項目的真實運營情況，根據項目運營中各類缺陷可能發(fā)生的頻率及其影響，結合行業(yè)的最新標準，方能制定操作性與適用性較強的扣罰尺度。環(huán)衛(wèi)PPP項目由于其運營內容細致繁瑣，采購前的績效考核方案往往“不接地氣”。進入執(zhí)行階段后，政府方與項目公司需根據項目的運營情況而對績效扣罰尺度進行周期性調整(如一年一調整)，以使得扣罰尺度適應行業(yè)的最新要求與項目的運營狀況。
五、是否建立容錯機制
所謂容錯機制，是指在政府方發(fā)現項目公司某些區(qū)域現場作業(yè)不達標而扣分時，可適當給予項目公司一定時限，允許其在此期間改善處理上述缺陷。如完成，政府方可酌情不對上述情形扣分。之所以有容錯機制的存在，是因為環(huán)衛(wèi)作業(yè)保潔具有周期性和間斷性，而績效考核的時間可能處在兩次環(huán)衛(wèi)作業(yè)的間隔期間。此時考核出現的問題不應完全歸咎于項目公司。舉例來說，如某農村生活垃圾治理PPP項目要求項目公司每日清掃鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一次，而某次考核時當日清掃已經結束，考核人員檢查到的散落垃圾為清掃完成后所產生。則此時根據散落的垃圾直接扣除項目公司績效考核得分不盡合理。
針對此問題，筆者認為：建立容錯機制具有一定合理性。實施環(huán)衛(wèi)PPP項目績效考核時，如政府方考核人員檢查到某個扣分點，應在書面記錄扣分依據的同時，立刻通知項目公司相關情況。如項目公司可在指定時限內(如2小時)妥善處理前述記錄扣分點，政府方可酌情不對該點進行扣分。通過上述機制設立，項目公司將擁有一定的容錯空間與改正機會，能夠有更大的空間、更足的動力改善項目的整體運營水平。項目績效考核更加符合“改善項目運營狀況”的根本目的。
六、是否建立獎懲機制
所謂獎懲機制，是指在績效考核項中不僅設置扣分項，也應在合理情況下酌情補充加分項。此機制是對“只罰不獎”的傳統(tǒng)考核的突破，目前已在部分環(huán)衛(wèi)PPP項目中實施。針對是否應在績效考核中設置獎懲機制的問題，筆者認為：環(huán)衛(wèi)PPP項目的績效考核內容細化調整是政府方與項目公司雙向溝通的結果。在雙方同意的前提下，建立獎懲機制具有一定合理性，可在績效考核實施中適當采納。具體來講，可在績效考核標準中設置動態(tài)調整的扣/得分機制，即項目績效考核秉承“有獎有罰”的原則。如在公眾反饋中設置：項目獲得當地主流媒體表彰且考證屬實、或項目受到上級主管部門嘉獎時，政府方應對項目公司適當予以獎勵。通過此舉，可激勵項目公司努力改善其運營狀況與項目產出，有利于項目的整體產出水平提升，與“改善項目運營狀況”的根本目的相契合。
七、結語
環(huán)衛(wèi)類PPP項目因其強運營屬性、涉及內容細致、現場作業(yè)情況復雜而較難開展有效的績效考核。但不可否認，項目的績效考核實施仍有部分共性原則可以借鑒。希望筆者上文所述對各地妥善開展環(huán)衛(wèi)項目績效考核提供一定借鑒，提升項目整體績效產出水平。
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