滬府發(fā)〔2017〕24號
上海市人民政府關于印發(fā)《上海市土地資源利用和保護“十三五”規(guī)劃》的通知
各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局：
經市政府同意，現將《上海市土地資源利用和保護“十三五”規(guī)劃》印發(fā)給你們，請認真按照執(zhí)行。
上海市人民政府
2017年4月24日
上海市土地資源利用和保護“十三五”規(guī)劃
“十三五”時期是上海加快轉變土地資源利用方式和深化土地資源改革的關鍵期。根據《上海市國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》和國土資源部印發(fā)的《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》，依據“保護和合理利用土地資源并重”的原則，制定本規(guī)劃。
一、“十二五”期間土地資源利用的基本情況
（一）主要成效
1.堅持最嚴格的耕地保護制度，實現耕地實物占補
“十二五”期間，出臺《關于調整本市耕地開墾費標準的通知》，耕地開墾費標準從2.5萬元/畝提高到8萬元/畝，耕地價值進一步顯現。全面嚴格落實實物占補、先補后占、占優(yōu)補優(yōu)，全市土地綜合整治工作共計補充耕地16.6萬畝，超額完成“十二五”規(guī)劃確定的補充耕地目標。
2.實施“五量調控”的基本策略，提高節(jié)約集約用地水平
“十二五”期間，深入貫徹落實節(jié)約集約用地要求，出臺《關于進一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平的若干意見》，提出了“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質量提高”的土地利用策略，確立了城市有機更新政策機制，實施工業(yè)用地彈性年期出讓，不斷提高土地利用績效?！笆濉逼谀?，全市單位建設用地GDP比“十一五”期末提高了34%。
3.著力控制建設用地規(guī)模，減量化工作取得實質進展
“十二五”期間，新增建設用地規(guī)模逐年遞減，從原來的50平方公里以上降至目前的20平方公里以下，其中，工業(yè)倉儲用地、市政公用用地和經營性用地占比約為23∶46∶31，新增建設用地計劃進一步向公益民生類項目傾斜?！笆濉逼谀?，實現浦東新區(qū)和各郊區(qū)所有經營性用地出讓與減量化指標掛鉤，全市在推進規(guī)劃建設用地“負增長”上取得實質性突破。
4.推進生態(tài)網絡建設，強化城市生態(tài)空間保護
逐步形成中心城以“環(huán)、楔、廊、園”為主體，中心城周邊地區(qū)以近郊綠環(huán)、生態(tài)間隔帶為錨固，市域范圍以生態(tài)廊道、生態(tài)保育區(qū)為基底的“環(huán)形放射狀”的生態(tài)網絡空間體系?！笆濉逼陂g，啟動首批6個郊野公園試點建設，其中金山廊下郊野公園已率先開園；全市森林覆蓋率由“十一五”期末的12.6%提升至15.0%，實現“十二五”規(guī)劃目標。
5.穩(wěn)步推進地面沉降防治，逐年降低沉降速率
“十二五”期間，進一步健全地面沉降防治管理法規(guī)體系，出臺《上海市地面沉降防治管理條例》及相關配套機制；地面沉降分區(qū)管控取得初步成效，完成地下水嚴格限制開采區(qū)、限制開采區(qū)、控制開采區(qū)和地面沉降控制區(qū)范圍劃定工作，建立分區(qū)分層地下水和地面沉降控制指標及防治對策；全市年平均地面沉降量由2005年的8.4毫米減少至2015年的5.1毫米，并保持了沉降速率穩(wěn)中有降的態(tài)勢。
（二）存在的問題
在規(guī)?？冃Х矫?，規(guī)模調控壓力大?！笆濉逼谀?，上海常住人口達到2415萬人，首次出現人口負增長，但未來仍面臨較大增長壓力；建設用地占全市陸域面積比重已達45%，逼近現有資源環(huán)境承載能力極限。用地績效存在差距。2015年，全市單位建設用地GDP為7.9億元/平方公里，但城郊發(fā)展不均衡，中心城區(qū)、浦東新區(qū)、近郊區(qū)、遠郊區(qū)單位建設用地GDP相對比例為11.6∶3.2∶1.7∶1。用地結構不盡合理。生產用地總量偏大，工業(yè)倉儲用地占全市建設用地比重達到27%，遠高于同類國際大都市；生活用地結構有待優(yōu)化，農村宅基地占居住用地總量的比重較高；同時，公共服務設施用地占比低于同類國際大都市。
在生態(tài)環(huán)境方面，生態(tài)空間接近底線，基本生態(tài)網絡建設有待加強，外環(huán)、郊環(huán)、生態(tài)間隔帶等重要生態(tài)空間內現狀建設用地比例仍然較高，全市森林覆蓋率仍遠低于全國平均水平。耕地土壤環(huán)境質量有待提升，耕地土壤污染以有機型為主，無機型次之，復合型污染比重較小，亟需從源頭保障農業(yè)和食品生產安全。城市游憩空間嚴重匱乏，可供居民游玩、休閑、休憩的空間和市民需求之間存在差距。城市安全綜合保障能力有待強化，全市年平均地面沉降量已持續(xù)多年控制在6毫米以下，但差異沉降現象仍然突出。
二、“十三五”期間土地資源利用面臨的形勢
（一）落實國家戰(zhàn)略、促進上海發(fā)展，需要通過土地資源的合理配置與優(yōu)化，提升城市競爭力
落實國家“一帶一路”和長江經濟帶等發(fā)展戰(zhàn)略，到2020年，形成具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心基本框架，基本建成國際經濟、金融、貿易、航運中心和社會主義現代化國際大都市，以及到2040年建設卓越的全球城市的長遠目標，都在土地資源利用和保護方面對上海提出更高要求。上海應提高站位，通過土地資源的合理配置與優(yōu)化，促進區(qū)域協同發(fā)展，提升城市綜合競爭力。
（二）推進新型城鎮(zhèn)化和加強生態(tài)文明建設，需要通過土地資源利用和保護的統籌，提升城市魅力
黨的十八大確定了我國的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提出建立生態(tài)文明制度，對城鎮(zhèn)建設和生態(tài)保護都提出明確要求。上海作為國際大都市，要統籌土地資源利用和保護，強化地質環(huán)境保護和地面沉降防治，緩解生態(tài)保護與城鎮(zhèn)建設之間的矛盾，在充分保護和建設美好生態(tài)環(huán)境，增強城市軟實力的同時，推進新型城鎮(zhèn)化進程，保障合理用地需求，提高土地利用率，營造“宜居宜業(yè)宜游”的綜合性城市，提升城市魅力。
（三）進入經濟發(fā)展新常態(tài)，需要通過土地利用結構優(yōu)化促進轉型發(fā)展，提升城市可持續(xù)發(fā)展能力
我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，轉型升級步伐加快，在土地資源緊約束形勢日趨嚴峻的背景下，經濟社會發(fā)展和未來可能的重大事件對土地的需求仍然很大。上海應改變外延式、粗放型發(fā)展模式，走盤活存量、優(yōu)化發(fā)展之路，通過土地利用結構和方式的轉變倒逼城市發(fā)展轉型，促進“三產”協同發(fā)展和城市功能優(yōu)化，實現經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
三、指導思想和基本原則
（一）指導思想
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會和中央城市工作會議精神，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅守人口、土地、生態(tài)、安全四條底線，積極服務供給側結構性改革，以提高資源配置的質量和效益為中心，大力推進低效建設用地轉型增效，實現土地利用方式改革創(chuàng)新，為2020年形成具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心基本框架，基本建成“四個中心”和社會主義現代化國際大都市提供有力的用地保障。
（二）基本原則
1.堅持底線思維。嚴格控制人口規(guī)模，到2020年，常住人口控制在2500萬人以內。突出“生態(tài)優(yōu)先”，落實規(guī)劃建設用地“負增長”，劃定永久基本農田保護紅線、生態(tài)保護紅線和城市開發(fā)邊界（后簡稱“新三線”），加強郊野公園、水環(huán)境綜合整治等重點領域的生態(tài)建設和修復，強化農地復合利用，完善田、林、水協調建設政策，錨固城市生態(tài)基底，優(yōu)化土地利用空間結構。
2.聚焦結構優(yōu)化。突出廣域、立體、復合、有機的土地利用新理念，按照擴大生態(tài)用地、優(yōu)化生活用地、控制生產用地的要求，優(yōu)化“三生”用地結構，保障生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間水綠交融目標實現。新增建設用地著力保障基礎設施用地和民生、公益類項目用地，重點加強優(yōu)化存量建設用地的布局、結構和功能，確?！笆濉逼陂g土地供應流量不減少。
3.注重功能提升。以提高城市功能、活力和品質為目標，積極探索漸進式、可持續(xù)的城市有機更新，主要以存量用地的更新利用來滿足城市未來發(fā)展的空間需求，倒逼土地利用方式由外延粗放式擴張向內涵增長效益提升轉變。強化土地利用綜合功能和績效，將土地的經濟、社會、環(huán)境等功能指標和要求納入全生命周期管理。
4.強化實施機制。把握存量規(guī)劃特征，充分注重各方利益主體訴求，綜合考慮利益平衡和引導，圍繞規(guī)劃落地實施，創(chuàng)新土地收儲、土地出讓等各個環(huán)節(jié)的利益平衡政策機制，強化市場決定性作用和政策調控保障作用。在具體政策設計上，強調土地利用績效提升和利益共享，建立起兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。
四、主要目標和指標
“十三五”期間，土地資源利用和保護的總體目標是：主動適應經濟發(fā)展新常態(tài)，堅持實施“五量調控”土地利用基本策略，更加注重生態(tài)環(huán)境保護、更加注重資源節(jié)約集約、更加注重利益統籌平衡，科學合理配置生產、生活、生態(tài)用地，構建空間資源配置合理、利用效能綜合全面、運行機制有序高效的土地管理“三位一體”新格局。具體目標包括：
（一）土地利用結構布局不斷優(yōu)化
到“十三五”期末，全市建設用地總規(guī)模不突破3185平方公里，其中工業(yè)用地比重降低到17%左右，優(yōu)化住房供應結構，增加中小套型商品住房供應，建立完善購租并舉的住房體系；耕地保有量不低于282萬畝，永久基本農田不低于249萬畝。
（二）土地節(jié)約集約利用水平持續(xù)提高
推進低效建設用地減量化，倒逼城市發(fā)展轉型，“十三五”期間，實現低效建設用地減量50平方公里，其中工業(yè)用地40平方公里；不斷完善節(jié)約集約用地制度建設，促進土地利用績效水平不斷提高，單位GDP建設用地使用面積比“十二五”期末下降20%。
（三）生態(tài)環(huán)境建設不斷加強
堅持綠色發(fā)展，突出底線約束。到“十三五”期末，生態(tài)用地面積達到3500平方公里，占全市陸域面積不低于50%，全市森林覆蓋率不低于18%，維持自然濕地面積不減少，耕地質量穩(wěn)中有升；推進水環(huán)境綜合治理，河湖水面率不低于10.1%；全市年平均地面沉降量持續(xù)控制在6毫米以下。
五、重點任務
（一）優(yōu)化整合——深化“兩規(guī)合一”的規(guī)劃引領
結合新一輪總規(guī)編制工作，實現區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)層面城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃成果合一，并以“新三線”作為“兩規(guī)合一、多規(guī)融合”的空間管控載體予以鎖定，優(yōu)化全市用地結構，錨固市域空間布局。
1.劃定永久基本農田保護紅線，保障城市糧食和生態(tài)安全
鎖定和聚焦上海的糧食、蔬菜生產空間，落實249萬畝永久基本農田保護任務，將布局集中、用途穩(wěn)定、具有良好水利和水土保持設施的糧田、菜地劃定為永久基本農田，實行最嚴格保護。劃定基本農田保護區(qū)，探索實施保護區(qū)內基本農田增加與保護區(qū)外基本農田調整掛鉤的聯動機制，實現“數量確保、質量可靠、用途穩(wěn)定、集中成片”的基本農田保護目標。強化永久基本農田生態(tài)維護功能，對標國際標準，大力調整減少化肥農藥使用量，實施基本農田休耕輪作制度，提高農業(yè)生產的可持續(xù)性。
對永久基本農田以外的其他農用地，積極推進農林水復合利用，提高綜合生態(tài)價值，提升農用地生態(tài)休閑、觀光旅游價值。進一步完善設施農用地管理，支持設施農業(yè)健康有序發(fā)展，促進農業(yè)現代化建設、適度規(guī)模經營和產業(yè)結構調整。編制完成全市養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃，統籌全市養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，實現全市養(yǎng)殖業(yè)總量減少、布局優(yōu)化、轉型提質；進一步加大對不規(guī)范和不符合規(guī)劃的養(yǎng)殖場的整治力度，落實整治措施，確保規(guī)劃目標實現，為“十三五”期間上海整建制建設國家現代農業(yè)示范區(qū)奠定規(guī)劃基礎。
2.劃定生態(tài)保護紅線，錨固城市生態(tài)空間
在全面評估全市現狀各類生態(tài)要素基礎上，劃定多層次、成網絡、功能復合的生態(tài)空間。形成以生態(tài)保育區(qū)、生態(tài)走廊等生態(tài)戰(zhàn)略保障空間為基底，以市域雙環(huán)、生態(tài)間隔帶為錨固，以楔形綠地和大型公園為主體的市域環(huán)形放射狀生態(tài)空間格局，確保耕地、園林地、水面、公共綠地等生態(tài)用地占全市陸域面積達到50%以上。實施生態(tài)空間分級分類管控。將市級層面嚴格控制和管理的空間劃定為全市生態(tài)保護紅線范圍，并作為禁止建設區(qū)予以管控，包括一類、二類生態(tài)空間；將城市開發(fā)邊界外除一類、二類生態(tài)空間外的其他重要結構性生態(tài)空間劃定為三類生態(tài)空間，作為限制建設區(qū)予以管控，禁止對主導生態(tài)功能產生影響的開發(fā)建設活動，控制線性工程、市政基礎設施和獨立型特殊建設項目用地；將城市開發(fā)邊界內結構性生態(tài)空間劃定為四類生態(tài)空間，嚴格保護并提升生態(tài)功能。
加快推進“十三五”造林任務空間落地，優(yōu)先考慮“十三五”期間全市重點生態(tài)環(huán)境綜合治理地區(qū)和“十三五”重點濱水沿路兩側各50米的生態(tài)廊道空間，實現2020年森林覆蓋率不低于18%的目標?！笆濉逼陂g，繼續(xù)推進首批6個郊野公園的二期建設，新增啟動7-8個規(guī)劃郊野公園建設，推進濱水沿路生態(tài)廊道和大型林地建設。切實保護河道水系，推進水環(huán)境綜合治理，河湖水面率不低于10.1%。
3.劃定城市開發(fā)邊界，優(yōu)化完善城鄉(xiāng)空間格局
在生態(tài)基底硬約束的基礎上劃定城市開發(fā)邊界，確保全市建設用地規(guī)?？刂圃?185平方公里以內。以“嚴控總量、優(yōu)化結構，突出民生、保障發(fā)展”為導向，合理使用有限的新增建設用地計劃。40平方公里建設用地增量空間中，預留約25平方公里作為市統籌新增建設用地，優(yōu)先保障三類項目，一是軌道交通、保障性住房等市重大基礎設施和社會事業(yè)工程；二是由市級部門共同認定的市級重大產業(yè)項目；三是特定地區(qū)基礎設施建設，包括臨港、長興、化工區(qū)、虹橋商務區(qū)和國際旅游度假區(qū)等地區(qū)。此外，預留約15平方公里用于保障區(qū)級市政公益等民生項目建設。加強立體空間開發(fā)利用的規(guī)劃引導，以軌道交通換乘樞紐、公共活動中心等區(qū)域為重點，強化地上地下開發(fā)聯動，形成功能適宜、布局合理的地下空間總體結構，積極推進地下空間有效利用。
（二）管護宜耕——強化耕地和基本農田保護
深化耕地資源保護，全面樹立空間、質量、資源、生態(tài)、景觀“五位一體”耕地綜合保護新理念，確立耕地空間和資源并重的管護方式，推動農用地復合利用水平顯著提升。
1.加強耕地保護責任落實制度建設
強化耕地責任目標考核，切實落實政府責任；完善本市生態(tài)補償機制，加大市級財政對耕地和永久基本農田的補償力度，提高區(qū)政府積極性；通過調整征地補償標準等措施，顯化耕地資源價值，提高占用耕地成本，加大對農村地區(qū)資金投入；健全、完善全社會耕地保護共同責任機制。
2.加強耕地質量建設，提高耕地保護水平
優(yōu)化耕地質量等別更新與監(jiān)測工作機制，建立和完善土地整治新增耕地質量等別評定制度。做好低效建設用地減量后復墾耕地質量評價，探索耕地質量等別評定成果應用路徑。完善耕地質量監(jiān)測網絡，優(yōu)化監(jiān)測指標，按照耕地環(huán)境質量實施分類管理，探索土壤修復和治理新方法。對于耕地的土壤環(huán)境風險應突出預防為主，重點聚焦“四旁”（工業(yè)區(qū)、大型市政基礎設施、骨干河道和交通干道）耕地的土壤環(huán)境風險，對耕地面積和范圍進行預控調整，優(yōu)先轉化為生態(tài)用地。落實建設占用耕地耕作層剝離和再利用制度，探索耕地質量等級折算，推動耕地保護由數量保護向數量、質量并重轉變，由空間保護向土壤資源、空間保護并重的內涵式保護轉變。
3.推進基本農田建檔、立冊、入庫
通過建檔、立冊、入庫，實現劃定后的永久基本農田落地到戶，明確保護責任。做好日常管理維護工作，完善“新三線”管控機制，嚴防永久基本農田隨意被建設占用，確保劃定的永久基本農田實現永久保護、永續(xù)利用。
（三）集約高效——強化土地節(jié)約集約利用
在堅持發(fā)揮市場配置資源決定性作用的同時，完善政府引導機制。以資源、效能、機制“三位一體”的土地全生命周期管理體系為依托，全面加強土地市場管理，創(chuàng)新土地復合利用政策，構建緊湊型節(jié)約型用地標準，深化完善具有上海特色的土地節(jié)約集約利用制度體系。
1.全面深化土地全生命周期管理
落實土地全生命周期監(jiān)管。建立全市統一的土地全生命周期管理信息平臺，通過多部門信息共享、動態(tài)監(jiān)測，切實按“誰提出、誰負責、誰監(jiān)管”的原則，落實合同履約情況監(jiān)管。優(yōu)化提升全覆蓋、全要素、全過程的土地全生命周期管理要求。根據土地節(jié)約集約利用和城市發(fā)展方式轉變要求的明確和深化，以土地出讓合同為平臺，從資源規(guī)模和強度控制、社區(qū)開放共享、生態(tài)環(huán)境改善、智慧綠色城市建設、城市文化提升等方面，進一步優(yōu)化全生命周期管理要求。
2.進一步推進土地供給側結構性改革
完善優(yōu)化土地儲備機制，增強土地市場政府調控能力。以實施土地全生命周期管理為抓手，進一步優(yōu)化土地和住房供應結構。在增加商品住房用地供應規(guī)模的同時，明確商品住房用地的中小套型住房比例和商品住宅物業(yè)持有要求，進一步增加中小套型商品住房供應比例，促進購租并舉的住房體系建設；鼓勵開發(fā)企業(yè)持有部分商業(yè)辦公物業(yè)用于持續(xù)經營，促進建筑品質和運營管理水平的提升，引導開發(fā)企業(yè)成為城市共建、共治、共享的責任主體。同時，加強土地出讓規(guī)劃評估工作，結合經營性用地供應逐步完善公共開放空間、公益性配套服務設施，增強城市活力，構建15分鐘社區(qū)生活圈。
3.推進土地復合利用和立體開發(fā)
在自貿試驗區(qū)開展綜合用地規(guī)劃和土地管理試點的基礎上，全面推開全市土地復合利用，建立彈性、協調、綠色、開放、共享的土地復合利用理念，促進本市“四新”經濟發(fā)展，完善區(qū)域功能和配套設施，推進產城融合發(fā)展和城市有機更新。進一步鼓勵綜合開發(fā)利用地下空間，繼續(xù)全面實施經營性地下建設用地使用權有償使用制度，引導綜合開發(fā)利用地下空間建設市政基礎設施。大力推進軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)，建立符合上海發(fā)展實際的軌道交通場站及周邊地區(qū)綜合開發(fā)利用模式。
4.建立節(jié)約緊湊建設用地標準
按照“規(guī)土融合、土地復合、產城融合”的原則，完善覆蓋城鄉(xiāng)和各類產（行）業(yè)的上海建設用地節(jié)約集約標準體系，進一步發(fā)揮建設用地標準在規(guī)劃編制、用地預審和土地利用管理中的控制引導作用。同時，形成用地標準實施評估、定期更新工作機制。
（四）挖潛活力——推進城市有機更新
以存量建設用地作為城市發(fā)展空間的主要來源，在城市建成區(qū)，通過城市有機更新，不斷促進功能完善、環(huán)境改善、品質提升，積極探索漸進式、可持續(xù)的有機更新模式，更新規(guī)模不少于50平方公里。重點結合中心城“多心、開敞”布局優(yōu)化導向，推進桃浦地區(qū)、三林地區(qū)、吳淞地區(qū)、南大地區(qū)、高化地區(qū)、吳涇地區(qū)等重點轉型地區(qū)的功能更新和調整升級。
1.創(chuàng)新“四個一”的城市更新推進機制
制定一套完善的標準規(guī)范。根據《上海市城市更新實施辦法》，制定印發(fā)《上海市城市更新規(guī)劃土地實施細則》等配套文件。探索一套成熟的工作機制。研究城市更新工作中市級部門、區(qū)級部門、市場主體、技術支持團體“四位一體”相互協作的工作機制。創(chuàng)新一批有效的實施政策。以規(guī)劃土地政策創(chuàng)新推進政策資源整合，加強土地、財政、稅收等城市有機更新多元政策機制銜接，實現多策并舉。規(guī)劃和土地管理率先結合更新需求，針對不同地區(qū)、不同情形，制定適度的規(guī)劃土地鼓勵政策，激發(fā)市場動力，切實保障項目操作落地。推廣一批具有示范意義的更新試點案例。以更新試點項目為基礎，市、區(qū)聯動，共同探索，形成一批具有示范作用的優(yōu)秀更新實施案例，以點帶面，在更大范圍內推廣借鑒運用，全面推進城市更新工作。
2.積極推動“四大行動計劃”
分別針對社區(qū)服務、創(chuàng)新經濟、歷史傳承、慢行生活等市民關注焦點和城市功能短板，以項目為依托，由市、區(qū)兩級共同推進共享社區(qū)計劃、創(chuàng)新園區(qū)計劃、魅力風貌計劃和休閑網絡計劃等城市更新“四大行動計劃”實施?！笆濉逼陂g，積極推動城市更新進入全口徑、全市域、全社會參與的工作階段，把城市更新理念有機融入規(guī)劃管理、土地管理和其他城市管理等各個層面。
（五）提質增效——實施低效建設用地減量化與土地整治
重點聚焦低效工業(yè)倉儲用地和農村宅基地，作為“十三五”期間土地資源利用和轉型的主要對象。創(chuàng)新土地整治模式，以郊野單元規(guī)劃為統籌平臺，發(fā)揮農地綜合效益，引導郊野地區(qū)有序、內生發(fā)展。穩(wěn)步推進農村土地整治和灘涂圍墾工作，預計實現補充耕地總量10萬畝。
1.推進工業(yè)用地轉型升級，促進低效工業(yè)用地減量化
到2020年，全市工業(yè)用地總規(guī)?？刂圃?50平方公里左右（占建設用地17%左右）。優(yōu)化“104”工業(yè)區(qū)塊、“195”區(qū)域和“198”區(qū)域工業(yè)發(fā)展空間轉型升級路徑和差別化管理策略。在新增工業(yè)用地供應和存量工業(yè)用地盤活過程中，開展對土壤和地下水地質環(huán)境質量監(jiān)測和評估，強化合理利用土地約束機制，確保土地資源綠色、可持續(xù)利用。
“104”工業(yè)區(qū)塊，以空間優(yōu)化、結構調整、績效提高和能級提升為主，著力構建戰(zhàn)略性新興產業(yè)引領、先進制造業(yè)支撐、生產性服務業(yè)協同的新型工業(yè)體系，鞏固提升工業(yè)園區(qū)產業(yè)集聚優(yōu)勢，增強城市綜合功能。“195”區(qū)域，推進存量工業(yè)用地整體轉型，轉型方向以研發(fā)用地、住宅用地、公共服務用地和公共綠地為主，或開展零星開發(fā)試點工作，促進存量工業(yè)用地盤活利用。建立和完善低效工業(yè)用地認定標準，進行全面調查和分類評價，推進低效用地的再開發(fā)利用?！?98”區(qū)域，大力推進現狀低效工業(yè)用地減量化。到2020年，減量40平方公里，優(yōu)先考慮二級水源保護區(qū)、生態(tài)廊道和永久基本農田內的工業(yè)用地；通過土地節(jié)約集約利用評價，對“三高一低”（高耗能、高污染、高危險、低效益）工業(yè)用地進行減量，減量化后的土地根據水土質量情況作為生態(tài)用地或耕地。
2.有序推進農村宅基地撤并退出，優(yōu)化用地結構和布局
根據各區(qū)村莊布點規(guī)劃，編制農民集中居住專項規(guī)劃，有序推進村莊撤并，鼓勵引導農民進城進鎮(zhèn)集中居住。穩(wěn)妥推進農村宅基地減量，重點聚焦“三高”沿線、生態(tài)敏感地區(qū)、水源保護區(qū)、環(huán)境整治地區(qū)以及純農地區(qū)的宅基地。對于位于純農地區(qū)10戶以下自然村的宅基地，按照農民意愿，有序推進農民集中居住。
3.創(chuàng)新土地整治模式，發(fā)揮農地綜合效益
推進低效建設用地減量化和農用地集中連片整治，完善土地整治管理，形成政府主導、多方參與的土地整治資金保障體系和產業(yè)化土地整治模式，建立健全行業(yè)管理基本制度。開展郊野公園建設，按照“宜耕則耕、宜林則林”的原則，促進農業(yè)生產與觀光、休閑、旅游功能相結合，進一步拓展城市休閑游憩空間。結合郊野公園建設、灘涂造地和生態(tài)造林消納無害渣土物質，同時加大渣土資源化利用力度，減少渣土處置量。
加大市級整治資金投入力度，在基本農田保護區(qū)、經濟薄弱村等重點地區(qū)，安排示范性的市級土地綜合整治項目。結合“198”區(qū)域減量化、基本農田保護、水源保護區(qū)治理、郊野公園建設和重點區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合整治，推進土地綜合整治項目實施，預計新增耕地7-10萬畝。推進灘涂圍墾成陸土地開發(fā)，預計新增耕地3-4萬畝。通過市、區(qū)兩級的土地整治工作，確保滿足本市新增建設用地的耕地占補平衡需求。
（六）科學精細——有效保障城市地質安全
強化地質環(huán)境監(jiān)測網絡，提升綜合監(jiān)測能力。落實《土壤污染防治行動計劃》（“土十條”），全面提高土地質量調查精度與監(jiān)測水平，土壤環(huán)境質量總體保持穩(wěn)定。深化地面沉降防治綜合研究與應用，提升地面沉降和地下水資源綜合管理能力，確保全市年平均地面沉降量控制在6毫米以下，重點減少差異地面沉降。構建海陸一體地質資源環(huán)境基礎數據云平臺，不斷提高信息化建設水平，全面提升城市安全保障綜合能力。
1.完善地質環(huán)境監(jiān)測網絡，強化日常監(jiān)測，全面提升地質環(huán)境監(jiān)控能力
完善優(yōu)化地面沉降、土壤質量和地下水監(jiān)測網絡，初步建成海岸帶地質環(huán)境、淺層地溫能等監(jiān)測網絡，初步形成海陸一體的地質環(huán)境監(jiān)測體系，開展全市土壤質量和地下水環(huán)境質量狀況分級監(jiān)測，提高地質環(huán)境監(jiān)測綜合能力。加強地面沉降及地質環(huán)境日常監(jiān)測，掌握動態(tài)變化規(guī)律，全面提升區(qū)域地面沉降及重大基礎設施沿線地面沉降監(jiān)測綜合能力。開展海岸帶地質環(huán)境監(jiān)測工作，綜合評價灘涂資源潛力，為后備土地資源儲備提供技術依據。
2.深化地面沉降調查研究，強化研究成果應用，提升地面沉降防治綜合能力
加強全市中大比例尺地面沉降精細化調查，開展江浙滬省界區(qū)域和浦東沿江沿海、崇明東灘、橫沙東灘等新成陸地區(qū)地面沉降調查及沉降機理研究。強化地面沉降和地下水采灌分區(qū)管控研究成果的應用，深化深基坑工程性地面沉降防治研究與應用，建立地面沉降分區(qū)管控綜合體系；提升地面沉降防治綜合能力。到“十三五”期末，地下水開采量持續(xù)控制在800萬立方米/年以內，地下水回灌量保持在2300萬立方米/年以上，進一步優(yōu)化地下水開采和人工回灌格局；進一步完善重大市政工程沿線地面沉降監(jiān)測預警機制，持續(xù)提高地面沉降防治工作服務于重大市政工程安全預警的基礎保障能力。進一步健全地質環(huán)境監(jiān)測與地面沉降防治技術標準體系，為城市地質安全提供技術保障與決策依據。
3.構建海陸一體地質資源環(huán)境基礎數據云平臺，全面提升地質信息保障城市發(fā)展、維護城市安全的服務能力
基于“地質大數據”理念，建成城市地質資源環(huán)境數據中心；建設海陸一體、多應用服務支持的地質資源環(huán)境信息分析評價平臺，整體提升地質資源環(huán)境信息的采集與管理、分析與預警、決策與處置能力；研究建立跨部門、跨行業(yè)的信息共享機制，構建地質資源環(huán)境信息一體化綜合服務平臺，提升對政府決策支持、專業(yè)科學研究和社會公眾需求的全方位服務能力。
（七）創(chuàng)新長效——穩(wěn)妥推進土地制度改革
完善“三掛鉤”土地供應機制，倒逼城市發(fā)展轉型；全面實施不動產統一登記，推進農村地籍更新調查工作；謀劃開展本市第三次全國土地調查，進一步夯實國土資源管理基礎。創(chuàng)新農村土地管理制度，盤活集體建設用地資源，優(yōu)化農村地區(qū)土地利用，全面提升城鄉(xiāng)土地管理水平。
1.實施“三掛鉤”土地供應機制
完善新增建設用地計劃與減量化指標的掛鉤機制?！笆濉逼陂g，按照“以拆定增”的原則，全面實現新增經營性用地和減量化指標掛鉤，區(qū)經營性用地和一般工業(yè)用地新增的建設用地必須掛鉤使用規(guī)劃集中建設區(qū)外低效建設用地減量化形成的指標。建立經營性用地出讓與公共綠地、應急避難場所等基礎設施（各類公共產品）建設的掛鉤機制。結合城市更新，不斷完善土地供應機制，優(yōu)化土地利用結構，提升城市品質和功能。堅持新增用地出讓和閑置土地處置的掛鉤機制。切實加大閑置土地處置力度，強化區(qū)政府主體責任，堅持閑置土地處置和新增用地出讓掛鉤的機制。
2.全面實施不動產統一登記
全面完成市、區(qū)兩級不動產登記職責和機構整合，深化完善不動產登記信息系統。整合房屋、土地、農地、林地、海洋等各類不動產登記業(yè)務，完成不動產登記資料移交；印發(fā)配套工作文件，建立完善的不動產統一登記政策文件體系；優(yōu)化登記工作流程，提升對外服務質量；建設規(guī)格一致、標識統一的不動產登記受理窗口，打造一支高素質的不動產登記隊伍，全面穩(wěn)妥實施不動產統一登記。有計劃、有步驟、分階段全面完成浦東新區(qū)和各郊區(qū)的農村地籍更新調查工作，逐步建立和完善城鄉(xiāng)一體的地籍調查成果動態(tài)更新機制，為不動產統一登記奠定堅實基礎。
3.推進農村土地制度改革
有序推進集體經營性建設用地入市試點。根據國土資源部要求，按照“封閉運行、風險可控”的原則，按程序、分步驟審慎穩(wěn)妥推進松江區(qū)集體經營性建設用地入市試點工作。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，探索完善出讓、租賃、入股等多種形式的農村集體經營性建設用地入市試點，形成兼顧國家、集體經濟組織、農民的土地增值收益分配機制和公共利益平衡制度，逐步建立城鄉(xiāng)統一的建設用地市場。完善全市農村宅基地管理。修訂《上海市農村村民住房建設管理辦法》，切實加強建房管理，促進農村村民居住向城鎮(zhèn)集中、個人建房向集體建房轉變。積極引導存量宅基地自愿和有償退出，對歷史原因形成的超標準占用宅基地和“一戶多宅”，以及非集體經濟組織成員通過繼承房屋等占有的宅基地，探索實行有償使用。
六、保障措施
（一）規(guī)范管理，提高效能
強化土地利用年度計劃、建設項目用地預審管理，科學編制和嚴格實施土地利用年度計劃、土地供應計劃和土地儲備計劃；嚴格落實耕地和基本農田保護責任；采取“拆除復墾、現狀確認、手續(xù)補辦、土地儲備”等方式，穩(wěn)妥推進歷史遺留用地分類處置，并將其納入全生命周期管理；開展郊區(qū)違法違規(guī)用地專項整治行動，實施違法用地綜合整治三年行動計劃，規(guī)范土地使用；開展“新三線”合規(guī)性技術審查，完善以土地利用總體規(guī)劃為基本依據進行農轉用和土地征收的規(guī)劃審查制度，加強批后監(jiān)管工作力度；以提質增效為目標、簡政放權為手段，推進行政審批制度改革，實現規(guī)劃國土資源管理工作減負、質量提高、效能提升。
（二）完善制度，健全機制
建立基本農田保護區(qū)、片、塊的管控機制，制定生態(tài)保護紅線管理制度，完善耕地和基本農田共同責任機制，建立健全土壤環(huán)境保護和治理修復責任制度及投入機制，同時健全經濟補償機制，提高保護主體的積極性與主動性；探索研究差別化的綜合支持政策，綜合運用財稅、環(huán)保、安監(jiān)、信用等措施，形成獎懲引逼機制，促進低效用地轉型升級和盤活利用；建立激勵機制，通過農村宅基地退出機制、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤機制和農村集體經營性建設用地流轉政策機制，進一步盤活存量建設用地；制定差別化的土地利用政策，提高土地利用計劃的針對性和有效性。
（三）夯實基礎，構建平臺
按照國家統一部署，謀劃開展本市第三次全國土地調查工作，全面查清土地利用狀況，進一步發(fā)揮年度變更調查對全面性調查的支撐作用；以“兩規(guī)合一”成果為主體，建立各類規(guī)劃協調一致的“多規(guī)”銜接平臺，結合用地需求，構建“規(guī)土合一”的用地標準體系；充分發(fā)揮城市空間信息在支持政府決策、服務社會公眾以及促進城市發(fā)展中的基礎性作用，以建立本市不動產統一登記與城市空間基礎信息平臺為中心，運用“大云平移”（大數據、云計算、平臺、移動互聯網）等新一代信息技術和理念，提高土地管理工作效率。
（四）拓寬渠道，公眾參與
加強土地管理相關政策法規(guī)的宣傳和普及，結合全國土地日、世界地球日、世界濕地日、世界森林日、世界水日、世界城市日的宣傳活動，充分利用微信、微博等平臺，強化依法依規(guī)、節(jié)約集約用地意識，引導公眾自覺保護和合理利用土地資源；健全規(guī)劃公示制度，強化公眾參與，構建規(guī)劃編制、管理、實施、監(jiān)督的全過程公眾參與機制，搭建多方參與規(guī)劃實施的平臺，引導公眾共同參與規(guī)劃監(jiān)督，共同維護規(guī)劃實施成果。
附件：有關名詞解釋和指標說明
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有關名詞解釋和指標說明
一、有關名詞解釋
1.“新三線”：即“永久基本農田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城市開發(fā)邊界”，區(qū)別于上海市現行規(guī)劃審批中實施的“三線”（即集中建設區(qū)控制線、工業(yè)區(qū)塊控制線、基本農田保護線）。
永久基本農田保護紅線，是指為了保證全市基本的糧食安全和生態(tài)安全底線，永久基本農田是專門用于糧食和蔬菜生產，實行永久保護、不得擅自占用或改變用途的優(yōu)質耕地。
生態(tài)保護紅線，是依法在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的嚴格管控邊界，是國家和區(qū)域生態(tài)安全的底線。
城市開發(fā)邊界，是為保護耕地、生態(tài)環(huán)境，促進城市緊湊集約發(fā)展，避免城市盲目擴展而劃定的城市開發(fā)建設活動的邊界線，是未來城市增長的極限范圍。
2.“五量調控”：即“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質量提高”的土地利用基本策略。
總量鎖定，是指嚴格規(guī)劃管控，鎖定建設用地總規(guī)模，并通過永久基本農田保護紅線、城市開發(fā)邊界、生態(tài)保護紅線劃示，鎖定城市建設發(fā)展總體空間格局。
增量遞減，是指完善土地利用計劃管理，實施年度新增建設用地計劃逐年遞減的策略，并將新增建設用地計劃與現狀低效建設用地盤活和減量化等工作相關聯，將新增經營性建設用地出讓與減量化建設用地指標相掛鉤，促進低效建設用地減量。
存量優(yōu)化，是指通過工業(yè)用地再開發(fā)和城市有機更新，優(yōu)化城市空間和用地結構功能及布局，構建內涵增長發(fā)展模式，提升建設用地整體品質。
流量增效，是指實行工業(yè)用地彈性年期出讓制度，提高土地流轉速率；對新增、盤活工業(yè)用地及經營性用地實施全生命周期管理，加強源頭治理，促使城市治理方式轉型提升。
質量提高，是指建立節(jié)約緊湊建設用地標準體系，鼓勵空間復合利用，通過打造工作、生活、休閑綜合一體的“15分鐘生活圈”，優(yōu)化社區(qū)和城市功能復合結構。
3.城市有機更新：指對城市建成區(qū)進行物質性和功能性改善，使之適應新發(fā)展需求的建設活動，重點包括：（1）完善城市功能，強化城市活力，促進創(chuàng)新發(fā)展；（2）完善公共服務配套設施，提升社區(qū)服務水平；（3）加強歷史風貌保護，彰顯人文底蘊，提升城市魅力；（4）改善生態(tài)環(huán)境，加強綠色建筑和生態(tài)街區(qū)建設；（5）完善步行與自行車交通系統，方便市民生活和低碳出行；（6）增加公共開放空間，促進市民交往；（7）改善城市基礎設施和城市安全，保障市民安居樂業(yè)；（8）政府認定的其它城市更新要求。
4.郊野單元規(guī)劃：是統籌鄉(xiāng)村地區(qū)土地利用和空間布局的綜合性實施規(guī)劃和行動計劃，主要任務是落實新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃要求，依托土地綜合整治平臺，集聚相關政策資源，推進農村地區(qū)低效建設用地減量化，促進建設用地布局優(yōu)化和利用效益提升、生態(tài)環(huán)境改善以及農村經濟發(fā)展。
5.土地全生命周期管理：發(fā)揮土地出讓合同的管理作用，將經濟、社會、環(huán)境等有關要素納入合同管理，實現對工業(yè)用地和經營性用地在使用期限內利用狀況的全過程、全要素績效評價和動態(tài)監(jiān)管，提高土地利用績效水平。
二、部分指標說明
1.工業(yè)用地占建設用地比重（17%）：2020年，工業(yè)用地（550平方公里）面積占建設用地面積（3185平方公里）的比重。
2.生態(tài)用地占陸域面積比重（50%）：生態(tài)用地面積占全市陸域面積（6833平方公里）的比重。
3.單位GDP建設用地使用面積：在一定時期內（通常為一年），每生產萬元國內生產總值（GDP）所占用的建設用地面積。