2017-02-27 周洪權
作者：上海市環(huán)境工程設計科學研究院 周洪權
2016年11月住房城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展改革委、國土資源部和環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)布《關于進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》，意見明確了“十三五”工作目標：將垃圾焚燒處理設施建設作為維護公共安全、推進生態(tài)文明建設、提高政府治理能力和加強城市規(guī)劃建設管理工作的重點。到2017年底，建立符合我國國情的生活垃圾清潔焚燒標準和評價體系。到2020年底，全國設市城市垃圾焚燒處理能力占總處理能力50%以上，全部達到清潔焚燒標準。此目標的提出基于我國垃圾圍城問題的嚴重性，是落實中央關于生態(tài)文明建設的重要舉措；對城市生活垃圾焚燒的建設指明了方向。
垃圾清運量巨大，且以衛(wèi)生填埋為主。據統(tǒng)計2015年全國設市城市生活垃圾清運量為1.92億噸，城市生活垃圾無害化處理量1.80億噸。其中，衛(wèi)生填埋處理量為1.15億噸，占63.9%；焚燒處理量為0.61億噸，占33.9%；其他處理方式占2.2%。全國生活垃圾焚燒處理設施無害化處理能力為21.6萬噸/日，占總處理能力的32.3%。
我國城鎮(zhèn)化進程加快，垃圾處理需求缺口大。我國環(huán)衛(wèi)整體水平與國民經濟和城市建設的發(fā)展還有著很大的差距，十三五規(guī)劃綱要提出，到2020年，內地常住人口城鎮(zhèn)化率要達到60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率要達到45%左右。對照現(xiàn)在我國常住人口56.08%和戶籍人口39.9%的城鎮(zhèn)化率，要實現(xiàn)1億人左右的農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。不考慮垃圾分類等因素，到2020年因為城鎮(zhèn)人口增加將導致城市每年新增垃圾處理量3000多萬噸。
現(xiàn)有垃圾填埋超負荷運行，垃圾填埋場選址困難。由于城市生活垃圾收集范圍的擴大和垃圾產量的增加，往往導致城市填埋場進場垃圾超出設計日均填埋量并造成使用年限縮短。另一方面由于鄰避效應，垃圾填埋場選址也日益困難。
二、垃圾焚燒處理設施建設事關社會公眾、生態(tài)環(huán)境和政府服務
垃圾焚燒處理設施是利國利民、解決垃圾圍城、保護生態(tài)文明的基礎性設施，如果在垃圾焚燒處理設施的規(guī)劃、環(huán)評、選址、建設等過程中宣傳缺失、監(jiān)管不到位往往引起群眾誤解，甚至群體事件。
國務院2015年發(fā)布了《中共中央國務院關于加快生態(tài)文明建設意見》、《生態(tài)文明體制改革總體方案》，2016年發(fā)布了《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》都強調了：建立政府、社區(qū)、企業(yè)和居民協(xié)調機制，通過分類投放收集、綜合循環(huán)利用，促進垃圾減量化、資源化、無害化。加強垃圾處理設施建設，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)垃圾處理處置，大力解決垃圾圍城問題。垃圾焚燒處理設施需要政府在規(guī)劃階段“著力提升城市環(huán)境質量，著力創(chuàng)新城市管理服務”，針對垃圾焚燒處理設施的選址進行綜合比選，體現(xiàn)政府的服務功能。積極發(fā)展生態(tài)文明，堅持“綠水青山就是金山銀山”理念，環(huán)境才是最大的資源，讓能源資源得到永續(xù)利用。社會媒體需要做好垃圾焚燒科學知識和理念的宣傳普及，使清潔焚燒的理念深入人心。社會公眾在公眾參與、建設運營過程中積極參與發(fā)揮監(jiān)督作用。只有這樣垃圾焚燒處理設施的建設才能有利于維護公共安全、推進生態(tài)文明建設、提高政府治理能力和城市規(guī)劃建設管理工作。
近年來我國城市生活垃圾焚燒處理設施投入運行數量逐年增加，焚燒處理能力也有非常大的提高。
我國垃圾焚燒設施和處理能力歷年統(tǒng)計數量
雖然我國生活垃圾焚燒處理設施和處理能力逐年增加，但是隨著生活垃圾產生量的增加和垃圾圍城問題的日益嚴峻，垃圾焚燒處理設施的需求缺口還是非常巨大的。根據發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部組織編制的《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設施建設規(guī)劃》（征求意見稿）到2020年底，全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理設施能力占無害化處理總能力的50%以上，其中東部地區(qū)達到60%以上。近年我國對垃圾焚燒處理設施的投入逐年增加，垃圾焚燒處理設施數量也呈井噴趨勢。
生活垃圾清潔焚燒在我國已經有將近30多年的歷史，垃圾焚燒處理技術裝備日趨成熟，產業(yè)鏈條、骨干企業(yè)和建設運行管理模式逐步形成，相關的設計、建設、運行標準和評價體系也日趨成熟完善。近年來一些標準和規(guī)章制度相繼實施：
《生活垃圾焚燒廠評價標準》CJJ/T137-2010、生活垃圾焚燒廠安全性評價技術導則；
2014年7月實施《生活垃圾焚燒污染控制標準》（GB18485-2014）
2015年10月實施《生活垃圾焚燒廠運行監(jiān)管標準》（CJJ/T 212-2015）
2015年9月，依據《生活垃圾流化床焚燒廠評價技術導則》（RISN-TG018-2015），住建部啟動針對生活垃圾流化床焚燒廠的等級評定。
下表為近年來關于生活垃圾清潔焚燒標準和評價體系的標準規(guī)范等。
近年來一、二線城市垃圾焚燒處理設施大多執(zhí)行歐盟煙氣排放標準，煙氣處理工藝趕超國際水平。滲瀝液及污水處理工藝升級，部分工程已經“零排放”。
垃圾焚燒處理設施已經從單純的污染控制到藍色垃圾焚燒（更嚴格的煙氣排放指標、更顯著的能源利用效率、更先進的資源綜合利用、更透明的企業(yè)運行情況、更完善的公共服務設施），從最原始的垃圾焚燒處置廠發(fā)展到垃圾焚燒環(huán)保發(fā)電最后終將升級為垃圾處理生態(tài)智慧工廠。
解讀1：
焚燒技術裝備自主化 企業(yè)運行管理規(guī)范化
我國垃圾焚燒爐爐排技術主要經歷了摸索階段、技術引進階段和自主研發(fā)階段三個時期。早在自1985年深圳清水河垃圾焚燒發(fā)電廠建設以來，經過了長達十幾年的摸索階段，在此期間建成的一批焚燒廠均采用進口爐排爐。較早進入中國的有德國馬丁公司、比利時西格斯公司等歐洲企業(yè)，隨之日本三菱、日立造船、杰富意等日本公司也相繼進入中國大陸市場。
隨著第一批焚燒廠運行一段時間后，國內對進口爐排爐技術已有一定了解，于是有一部分企業(yè)開始引進國外先進的爐排技術，并逐步對部分設備進行轉化，實現(xiàn)部分設備國產化。通過引進國外焚燒技術實現(xiàn)國產化的廠家有上海環(huán)境、重慶三峰、光大環(huán)保、深能源、廣環(huán)投、上?？岛?、華光鍋爐廠等眾多國內知名廠家。
近幾年，垃圾焚燒廠在全國大規(guī)模興建，更多企業(yè)加入到了焚燒爐技術轉化的隊伍。一方面，國外焚燒爐在中國使用過程中出現(xiàn)了無法適應國內垃圾特性等問題，另一方面，我國爐排制造技術正在逐步提高。部分企業(yè)在進口爐排的基礎上，大膽創(chuàng)新，自主研發(fā)，生產出適用于我國生活垃圾的焚燒爐排，并能夠實現(xiàn)整套焚燒系統(tǒng)的設計和制造。
2. 骨干企業(yè)產業(yè)鏈形成，行業(yè)規(guī)范日趨完善
目前，垃圾焚燒處理技術裝備日趨成熟，產業(yè)鏈條、骨干企業(yè)和建設運行管理模式逐步形成，已成為城市生活垃圾處理的重要方式。國內垃圾焚燒行業(yè)的主要企業(yè)已具備既能夠提供焚燒線核心設備的設計，還能夠完成制造、銷售、安裝調試、維護保養(yǎng)等服務。這些企業(yè)與國外企業(yè)相比，不但具有生產和服務成本低，還具有服務響應迅速，后期備品備件采購方便等特色，而且，設備的性能和使用壽命與國外設備相比差別不是十分明顯。
此外，國內還出現(xiàn)一批集投資、建設、運營為一體的行業(yè)骨干企業(yè)，如：上海環(huán)境、重慶三峰、光大環(huán)保、中環(huán)保、深能源、廣環(huán)投、上?？岛愕鹊?。這些企業(yè)通過近些年的項目積累，已具有豐富的投資和運行經驗，成為行業(yè)內的骨干企業(yè)。與此同時，垃圾焚燒行業(yè)的相關法規(guī)和行業(yè)標準也相繼出臺，建設、運行、管理日趨完善。
3. 核心設備自主化，行業(yè)監(jiān)管嚴格化
垃圾焚燒線核心設備的自主化以及行業(yè)監(jiān)管不斷地完善，為生活垃圾及時、安全處理提供保障。從垃圾焚燒裝備的技術層面，已不存在技術瓶頸，實現(xiàn)了核心設備的自主生產。從對企業(yè)的監(jiān)管層面，盡可能做到公眾參與，第三方企業(yè)監(jiān)管，確實保障焚燒廠安全、穩(wěn)定、達標運行，為城市生活垃圾的無害化處理提供保障。
隨著中國城市化的加速，城市人口大幅增加，城市垃圾量也急劇增多，當前，城市生活垃圾累積堆存量已達70億噸，而全國垃圾年產量仍以每年8%-10%的速度增長，與GDP增速匹敵，預計截止到2020年，城市垃圾產量將達約3.23億噸。垃圾焚燒發(fā)電是解決“垃圾圍城”的重要方式之一。由于在實施垃圾焚燒發(fā)電項目前期投資金額大，故一般采取PPP/BOT方式進行，項目投資回收主要依靠上網發(fā)電收入及垃圾處理服務費補貼收入。近16年來，垃圾處理的政府補貼費用呈現(xiàn)大幅下跌狀態(tài)(如下圖)。
隨著垃圾焚燒處理技術的進步，垃圾特性顯著提高，發(fā)電收入的增加是必然的，而工藝技術的更新?lián)Q代，污染物排放標準的趨嚴，建設標準和功能需求的提高以及綜合管理成本的增加也是行業(yè)大勢所趨，但是當前行業(yè)價格呈現(xiàn)“斷崖式”跌落的情形，與經濟社會發(fā)展規(guī)律有所背離，未免讓人擔憂。2016年10月，中國住建部、發(fā)改委、國土資源部和環(huán)境保護部等四部委聯(lián)合發(fā)布《關于進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》，其中明確提到要“合理確定補貼費用”。
合理確定補貼費用，垃圾處理服務費與項目投資、垃圾處理規(guī)模、建設標準、功能需求、運行成本、自有資金內部收益率及垃圾特性等密切相關，需要綜合考量以上重要因素的影響。
（1）項目投資
項目總投資是影響垃圾處理服務費的一個重要因素，總投資每增加1000萬元，根據項目不同的處理規(guī)模，垃圾處理費會增加2-4元/噸。分析項目投資，首先應明確處理規(guī)模、建設期、建設水平、工藝設備配置、垃圾熱值、分期建設、運營期限、余熱利用方式等邊界條件，并充分考慮煙氣、滲濾液和灰渣的處理要求。只有保證合理的項目總投資，才能保證《關于進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》中“選擇先進適用技術、推進產業(yè)園區(qū)建設、嚴控工程建設質量”等“建設高標準清潔焚燒項目”的要求。
（2）運行成本
運行成本也是影響垃圾處理服務費的一個重要因素。垃圾焚燒項目的運行成本包括外購原材料、外購燃料及動力費、工資及福利費、修理費及其他費用等經營成本，以及固定資產折舊及無形資產攤銷、財務費用等其他成本。一般由于處理規(guī)模及處理工藝的區(qū)別，垃圾焚燒項目經營成本在80-100元/噸；固定資產折舊及無形資產攤銷根據國家稅法的規(guī)定計算；財務費用則根據長期貸款金額及資金成本等計算。分析運行成本的合理性，要根據工藝設備配置、運行數據及殘渣、飛灰及滲瀝液的最終處置方式等進行客觀評價。
（3）預期收益
垃圾處理服務費還和自有資金內部收益率有關，按照《建設項目經濟評價方法與參數》，基準收益率可參照行業(yè)平均水平分析計取。根據相關機構測算，當自有資金內部收益率上升1%時，垃圾處理服務費將增加約15%；收益率下降1%時，服務費下降約14%。
項目投資回收除依靠垃圾處理服務費補貼收入外，還依靠上網發(fā)電收入，因此垃圾處理服務費還和上網發(fā)電收入有關，上網發(fā)電收入則主要與垃圾焚燒熱值有密切的聯(lián)系，因此在分析垃圾服務費時，也需分析垃圾熱值的合理性。
垃圾處理服務費除了與以上主要因素有關外，還與營運管理水平、資金來源、企業(yè)利潤等因素有關。因此，垃圾處理服務費用分析需按《建設項目經濟評價方法與參數》進行，對項目投資、運行成本進行合理評價，基準收益率參照行業(yè)平均水平分析計取，并對垃圾熱值進行合理預測。此外，在項目招標過程中，還需強化項目招評標辦法的制定，防止不合理低價中標的情況。
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