來源：中國環(huán)境報  作者：文雯

張益，上海環(huán)境集團有限公司副總經(jīng)理、上海市環(huán)境工程設計科學研究院有限公司和上海環(huán)境衛(wèi)生工程設計院有限公司董事長，教授級高級工程師。專業(yè)從事固體廢物處理處置的技術(shù)研發(fā)、工程設計、標準管理和市場開拓工作30余年。主持國家科技支撐項目、國家水專項、國家科技惠民項目、上海市重大專項等科技項目十余項。

守住土壤污染防治的紅線，就是守住公眾的飲食安全和身體健康。“十三五”期間，我國將土壤污染防治工作列入環(huán)保六大重點工作之一。當前，我國土壤污染防治工作面臨哪些問題？如何打破土壤污染防治瓶頸？記者日前專訪了上海市環(huán)境工程設計科學研究院有限公司董事長張益。

對話人：上海市環(huán)境工程設計科學研究院有限公司董事長張益

　　采訪人：中國環(huán)境報記者文雯

　　■當前我國土壤修復主要瓶頸是什么？

　　■從政策、法規(guī)、標準到資金、技術(shù)、商業(yè)模式，我國土壤修復行業(yè)遠未成熟。

　　中國環(huán)境報：當前我國土壤污染防治工作存在哪些問題？

　　張益：我國土壤污染防治工作起步較晚。當前，全國土壤環(huán)境狀況不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染十分嚴重，全國土壤總的點位超標率達16.1%。在工礦業(yè)廢棄場地土壤環(huán)境問題突出的同時，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量更加令人擔憂，總體呈現(xiàn)“老債新賬、無機有機、耕田場地、土壤水體”等并存交錯和復合污染的嚴峻局面。從國家層面進一步重視土壤污染防治問題，盡快啟動污染土壤修復工作已經(jīng)刻不容緩。

　　“十三五”期間，我國土壤修復仍處于起步階段，要大規(guī)模發(fā)展還有一定難度。在起步階段，不能簡單求數(shù)量，而是要把產(chǎn)業(yè)基礎做牢做實。要進一步做好土壤污染調(diào)查，做好修復技術(shù)儲備，做好法規(guī)標準建設。

　　中國環(huán)境報：我國土壤修復的主要瓶頸是什么？

　　張益：我國土壤修復行業(yè)處于啟動階段，其發(fā)展不可能一蹴而就。就目前來看，從政策、法規(guī)、標準到資金、技術(shù)、商業(yè)模式，我國土壤修復行業(yè)遠未成熟，還有很多問題亟待解決。雖然前景看好，但任重道遠。

　　國務院《關(guān)于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護和綜合治理工作安排的通知》中，明確了“誰污染，誰治理”這一基本原則。由于土壤污染具有漸進性和隱蔽性等特征，當發(fā)生土壤污染引起事故時，污染企業(yè)可能已經(jīng)不存在，產(chǎn)權(quán)也早已發(fā)生轉(zhuǎn)移，該由誰來為這片污染場地埋單就成為一個難題。此外，大面積的農(nóng)田土壤污染修復費用極高，由于缺乏明確的責任人，導致治理幾乎無法推動。

　　目前，國內(nèi)污染土壤修復項目主要集中在城市中地段較好的建設用地上。地方政府或開發(fā)商都愿意埋單，將一些工業(yè)污染場地修復后作為儲備土地，再進行商業(yè)開發(fā)或住宅建設。而對于沒有商業(yè)價值的農(nóng)村污染土壤，地方政府出資修復的積極性并不高。修復企業(yè)也會重點選擇一些財政補貼多、土地開發(fā)價值高、資金缺口較小的項目來跟蹤。

　　引入“環(huán)境污染第三方治理”機制，應是今后土壤修復行業(yè)的發(fā)展趨勢。按照“誰污染，誰付費”的原則，讓造成土壤污染的企業(yè)購買專業(yè)環(huán)保公司的污染土壤修復服務，并與環(huán)境監(jiān)管部門共同監(jiān)督治理效果。

　　此外，相關(guān)管理體制急需轉(zhuǎn)變。當前，我國土壤環(huán)境保護的行政管理體制尚不完善，體制功能發(fā)揮受到嚴重限制。土壤環(huán)境管理涉及部門眾多，包括環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)、建設等，監(jiān)管職責分散，缺乏部門協(xié)調(diào)聯(lián)動的制度保障和約束機制。同時，土壤污染防治的監(jiān)督機制缺失，對污染者缺乏有效的懲治手段。當前我國土壤污染信息的收集與公開程度，與大氣和水體環(huán)境質(zhì)量的信息收集與公開程度相差甚遠，信息量的嚴重不足與信息的不公開均不利于土壤污染防治的開展。

　　我國土壤污染防治資金投入缺口巨大。有權(quán)威數(shù)據(jù)統(tǒng)計，當前我國受重金屬污染的農(nóng)業(yè)耕地，即使采用成本相對較低的植物修復法，其修復資金也將達數(shù)萬億元。國家用于污染土壤修復的財政資金，遠遠無法滿足污染土壤修復需求，資金缺口非常之大。

　　我國土壤修復技術(shù)尚顯薄弱。例如，對于廣受關(guān)注的重金屬污染土壤修復，技術(shù)還處在試驗階段，迄今為止國內(nèi)還鮮有成功的大面積重金屬污染土壤修復案例。目前小范圍內(nèi)應用的修復技術(shù)各有弊端：物理修復方法花費相對較大，化學修復方法容易引起土壤質(zhì)量下降，生物修復方法耗時較長。因此，在污染土壤修復工程大量開展前，組織開展適用于不同類型污染土壤修復技術(shù)和設備的研發(fā)十分重要。

　　產(chǎn)業(yè)發(fā)展還不成熟。整個產(chǎn)業(yè)市場目前基本上處于信息封閉化和競爭無序化的狀態(tài)。同時，我國污染土壤修復技術(shù)種類較單一，缺乏針對性、適用性和整體性，工程應用與裝備嚴重不足，國家層面建立技術(shù)篩選體系才剛剛起步，且缺乏對研發(fā)的支持和引導。此外，工程技術(shù)人才的缺乏也是亟待解決的一大難題。

　　■土壤修復資金應從哪里來？

　　■單一依賴政府財力支出不可持續(xù)，要創(chuàng)新商業(yè)模式。

　　中國環(huán)境報：您提到我國土壤污染防治資金缺口巨大，那么土壤修復資金應從哪里來？

　　張益：在很多人眼中，污染土壤修復是環(huán)保行業(yè)的一塊大蛋糕。但事實上，污染土壤修復工程耗時耗力又耗資，單一依賴政府財力支出肯定不可持續(xù)。要全面打開污染土壤修復市場、解決資金來源，創(chuàng)新商業(yè)模式必不可少。

　　我國現(xiàn)階段污染土壤修復的商業(yè)模式主要有兩種：一是“先出讓、再修復”模式，修復經(jīng)費由土地開發(fā)商承擔。目前采用這一模式的項目較少，其主要弊病在于無法約束土地開發(fā)商，無法防止其將土壤修復資金挪作他用。二是“先修復、再出讓”模式，修復資金來源于財政撥款和銀行貸款。土地儲備中心將從搬遷企業(yè)收購的土地，在進行調(diào)查、評估、修復并通過驗收后進入土地流轉(zhuǎn)市場。我國目前大部分污染土壤修復項目采用的是這種商業(yè)模式。

　　從當前商業(yè)模式可以看出，修復資金大多數(shù)來源于政府。相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，政府承擔的修復資金所占比例達3/4。資金來源過度依賴于政府，特別是中央財政，缺少穩(wěn)定的支付體系，就難以形成合理的盈利模式，這在很大程度上制約著我國土壤修復產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

　　在目前政策法規(guī)和商業(yè)模式尚不明朗的情況下，地方政府對資金投入的積極性不高。一些地方政府用“真污染場地、假配套承諾”套取中央財政投入，各地實際投入的配套資金遠遠低于市場預期。

　　解決資金缺口最終還是主要集中在以下4個方面：一是中央政府的財政投入；二是地方的財政投入；三是秉承“誰污染誰治理”的原則，由污染企業(yè)承擔；四是多元化的方式，比如成立一項基金，或引進PPP模式。目前來看，僅靠前三者是不夠的，而第四種資金的進入取決于商業(yè)模式的建立。一個好的商業(yè)模式的前提是土地要有升值的空間，否則投資者很難產(chǎn)生動力。

　　企業(yè)參與土壤修復項目的操作模式主要有兩種：一是方案設計與工程實施分離的模式，即先由專業(yè)單位進行調(diào)查評估與修復方案設計，再由專業(yè)公司負責修復工程實施；二是工程總承包（EPC）模式，即由專業(yè)單位提供從前期調(diào)查評估到后期修復工程實施的整體服務。

　　但是，上述兩種模式均以工程技術(shù)服務為核心，無法有效保證土壤修復的效果與效率，特別是無法解決資金投入不足等問題。由于各種原因，采用績效合同服務的環(huán)境污染第三方治理模式，以及具有較好融資效果的BOT、PPP等模式，目前在污染土壤修復領(lǐng)域還沒有得到推廣。

　　環(huán)境污染第三方治理模式是排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托專業(yè)公司進行污染治理的新模式，是推進污染土壤修復專業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化的重要途徑。今后，政府將鼓勵在污染土壤修復領(lǐng)域，采用環(huán)境績效合同服務等方式引入第三方專業(yè)公司進行整體設計，綜合治理。

　　作為主要責任主體，政府應從政策法規(guī)完善入手，推動PPP等融資效果更好的商業(yè)模式在土壤修復領(lǐng)域應用，以解決土壤修復領(lǐng)域面臨的融資、治理效果及效率等問題。

　　2015年，我國土壤修復市場規(guī)模約為200億元，其中大部分與房地產(chǎn)有關(guān)，耕地修復、礦山修復、生態(tài)修復等占比較小。不管是PPP還是第三方治理，都要有可以預期的回報，但土壤修復難就難在這里。由于土地價值不高等原因，耕地修復和礦山修復不具備這一條件。土地預期的升值空間越大，土地屬性變化的可能性越高，其商業(yè)模式的建立才越方便。此外，土壤的分級管理也非常重要。要將土壤分級分區(qū)分類，有側(cè)重地進行土壤修復，而不是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。

　　建議設立政府基金來治理土壤污染。我國需要政府出資修復的污染土壤數(shù)量巨大。一是因為對于歷史遺留的土壤污染問題，尤其是已關(guān)停企業(yè)造成的污染后果，難以用傳統(tǒng)的“誰污染、誰治理”原則去追究責任人。二是大面積的農(nóng)田土壤污染修復費用極高，由于缺乏具體責任人，修復工程幾乎無法推動。三是土壤污染可能引起突發(fā)性公共事件，這需要政府有足夠的資金，以保障評估、修復、賠償?shù)裙ぷ髂軌蝽樌M行。解決資金投入問題，是土壤修復領(lǐng)域面臨的迫切問題，設立土壤修復專項基金很有必要。

　　■如何解決土壤污染防治瓶頸？

　　■采取五大舉措推進土壤污染防治，并在3個層面形成合力。

　　中國環(huán)境報：國內(nèi)外在土壤修復領(lǐng)域做過哪些探索？有哪些經(jīng)驗可以學習？

　　張益：20世紀末，歐、美、日、澳等國家和地區(qū)紛紛加快了污染場地修復實踐。截至2012年11月，美國已完成超級基金場地修復1143塊。其中，工業(yè)污染場地所占比例最大，包括威斯康星州水星造船廠、科羅拉多州落基山兵工廠、新澤西州沃林頓乳膠廠等。發(fā)展中國家在各金融機構(gòu)援助下也開展了許多工業(yè)污染場地修復項目，如印度“污染區(qū)”計劃，菲律賓垃圾山的修復和開發(fā)，保加利亞銅熔煉廠地塊污染修復等。

　　為召開2012年倫敦奧運會，英國在2007~2010年間，由DEC及HBR等環(huán)境修復公司主導，對倫敦奧運會場址實施了修復項目。這塊地曾屬于巴納化工集團的一家生產(chǎn)氯化溶劑等化學品的工廠，土壤中主要污染物為重金屬、多環(huán)芳烴、氨及硫酸鹽等，地下水中有大量的氯乙烯。修復工程采用土壤淋洗、生物修復、固化/穩(wěn)定化技術(shù)，共修復污染土壤約200萬噸，地下水2000萬加侖。其中，80%的污染土壤采用了土壤淋洗技術(shù)進行修復。

　　在進行工業(yè)污染場地修復時，發(fā)達國家多采用固化/穩(wěn)定化、熱脫附、生物修復等原位/異位修復方法。而國內(nèi)目前的污染土壤修復以異位土壤修復為主。

　　截至2013年底，我國至少開展了358個土壤修復項目，其中近60%的項目為工業(yè)污染場地修復。我國工業(yè)污染場地以有機物和重金屬為主要污染物，其次是成分多樣的復合污染物。固化/穩(wěn)定化技術(shù)是我國農(nóng)田土壤修復工程中最常用的修復技術(shù)，應用于70%以上的農(nóng)田土壤修復工程之中。但這種技術(shù)的弊端是在一定程度上破壞土壤結(jié)構(gòu)。隨著不同金屬超富集植物的不斷發(fā)現(xiàn)，植物修復有望成為降低土壤重金屬污染而保持土壤結(jié)構(gòu)的替代技術(shù)之一。

　　中國環(huán)境報：針對我國土壤污染防治工作面臨的瓶頸，有什么解決對策？

　　張益：建議采取五大舉措來推進土壤污染防治。

　　一是盡快出臺《土壤污染防治行動計劃》。環(huán)境保護部部長陳吉寧在今年“兩會”記者會上指出，“土十條”文稿已基本成熟，下一步按程序報批后就可以實施。據(jù)了解，《土壤污染防治行動計劃》總的思路是：以保障農(nóng)產(chǎn)品安全和人居環(huán)境健康為出發(fā)點，以保護和改善土壤環(huán)境質(zhì)量為核心，以改革創(chuàng)新為動力，以法制建設為基礎，堅持源頭嚴控，實行分級分類管理，強化科技支撐，發(fā)揮市場作用，引導公眾參與。

　　二是加快推進立法進程。十二屆全國人大常委會已將土壤環(huán)境保護列入立法規(guī)劃第一類項目，環(huán)境保護部會同相關(guān)部門成立了土壤環(huán)境保護法規(guī)起草工作領(lǐng)導小組、工作組以及相應的專家組。經(jīng)過近兩年的努力，目前已初步形成法律草案。

　　三是開展土壤污染狀況詳查。在本次土壤污染狀況調(diào)查基礎上，環(huán)境保護部將會同財政部、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生計生委等部門組織開展土壤污染狀況詳查，進一步摸清土壤環(huán)境質(zhì)量狀況。目前已初步形成總體實施方案。

　　四是實施土壤修復工程。國家將在典型地區(qū)組織開展土壤污染治理試點示范，逐步建立土壤污染治理修復技術(shù)體系，有計劃、分步驟地推進污染土壤修復。

　　五是加強土壤環(huán)境監(jiān)管。國家將強化土壤環(huán)境監(jiān)管職能，建立土壤污染責任終身追究機制；加強對涉重金屬企業(yè)廢水、廢氣、廢渣等處理情況的監(jiān)督檢查，嚴格管控農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的農(nóng)業(yè)投入品亂用、濫用問題，規(guī)范危險廢物的收集、貯存、轉(zhuǎn)移、運輸和處理處置活動，以防止造成新的土壤污染。

　　同時，應在3個層面形成合力。

　　政府層面，多措并舉，扶持發(fā)展。現(xiàn)階段，盡快建立完善的政策標準、設立專項的信托基金、界定合理的責任主體、形成創(chuàng)新的商業(yè)模式、開發(fā)適宜的技術(shù)裝備等，是促進我國土壤污染修復市場發(fā)展，逐步解決法律、資金和技術(shù)等難題，保障其健康和長遠發(fā)展的關(guān)鍵所在。

　　企業(yè)層面，參與競爭，發(fā)展壯大。預計經(jīng)過5年左右大浪淘沙的洗禮后，我國土壤修復市場會逐步形成相對于其他環(huán)保領(lǐng)域更高的行業(yè)集中度。同時，先進的成套技術(shù)和裝備、強大的投融資和工程管理能力、良好的政府關(guān)系和內(nèi)部機制，是企業(yè)在激烈市場競爭中生存下來并做大做強的前提條件。

　　公眾層面，提升意識，推動防治。作為土壤污染的直接受害者及治理結(jié)果的受益者，社會公眾一方面要加強對土壤環(huán)境污染、政府不作為等方面的監(jiān)管；另一方面要對土壤修復事業(yè)給予充分理解與支持。與此同時，政府也要加強土壤污染防治的宣傳、教育，提高公眾保護土壤環(huán)境的意識。

　　通過五大舉措和3個合力的逐步培育和形成，我國土壤污染防治行業(yè)的美好明天非常值得期待。

鏈接：張益：土壤修復的五項基本原則

一要堅持立法保障，標準支撐的原則。

土壤修復行業(yè)非常需要“土十條”和“土壤污染防治法”等政策法規(guī)來指導和保障市場行為；非常需要質(zhì)量、技術(shù)、工程和產(chǎn)品等專業(yè)標準來規(guī)范和支撐市場行為。

二要堅持管控為主，修復為輔的原則。

土與水氣的最大區(qū)別是：超標不等同于污染，污染不等同于有害，有害不等同于要修復（例如可改變土地用途等）。總體而言，對污染土壤實行分類、分區(qū)、分級的用途管控和風險管控，比土壤修復本身更為重要和有效。我們既要對土壤污染狀況足夠重視，但也不要過度悲觀；既要對土壤修復產(chǎn)業(yè)抱有信心，但也不要盲目樂觀。

三要堅持創(chuàng)新機制，多元籌資的原則。

高談闊論更多是扯談，回避談錢只能是空談，土壤修復肯定離不開錢，而且需要很多錢，所以錢從哪里來是很現(xiàn)實也很重要的問題?？赡艿馁Y金來源主要有：中央財政、地方財政、企業(yè)買單、專項基金、其他資金，現(xiàn)階段以前兩者為主，以后要逐步要轉(zhuǎn)變?yōu)橐院笕邽橹?。就目前而言提取“土地出讓收益”的籌資方案也許并不符合中國的基本國情。

四要堅持優(yōu)化模式，規(guī)范市場的原則。

場地、耕地、礦區(qū)等土壤污染情況各異，采用的修復模式也有很大的差異，實際應用中必須因地制宜。以場地為例，常見的修復模式主要有三種：一是“先修復，再出讓”，二是“先出讓，再修復”，三是“邊修復，邊出讓”，目前以第一種為主，第二種為輔，第三種試點，未來多元化的操作模式加上PPP或第三方治理的商業(yè)模式應該是發(fā)展趨勢。對土壤修復行業(yè)而言，放開市場是進一步引導市場、監(jiān)管市場、規(guī)范市場、發(fā)展市場的前提條件。

五要堅持培育技術(shù)，提升能力的原則。

土壤修復技術(shù)既要做到“高大上”和“接地氣”相結(jié)合，也要做到引進消化再創(chuàng)新和自主研發(fā)創(chuàng)新相結(jié)合。土壤修復工程非常需要“求精求實”、“保質(zhì)保量”和“誠信放心”的“工匠”精神。

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