歲末將至，《土壤污染防治法(草案)》(以下簡稱“草案”)自2017年6月經(jīng)全國人大常委會一審后，近日將進行二審。由于草案歷經(jīng)反復斟酌推敲，填補了我國環(huán)境污染防治法律特別是土壤污染防治法律的空白，因此自公布以來頗受環(huán)境法學界的關注。中國政法大學民商經(jīng)濟法學院副教授胡靜就是其中一位，他特別向記者談到了草案中有關土壤污染場地修復責任配置問題。

修復責任應當明確為公法責任

草案第八十條第一款規(guī)：“土壤污染責任人未按本法規(guī)定承擔土壤污染風險管控和修復義務，土地使用權(quán)人可以向人民法院起訴，請求土壤污染責任人履行相應義務。”“這項條款暗含立法者有將修復責任的第一判斷權(quán)給法院，而不是行政機關的意思。”在胡靜看來，草案首先應當明確修復責任是公法上的責任，第一判斷權(quán)應當給行政機關，執(zhí)行的工具是行政命令。

公法責任的定性賦予行政機關可以單方面決定責任人的法律義務或責任，直到被有正當權(quán)限的機關取消或者確認其無效為止。

公法責任的屬性主要是因為土壤污染治理具有很強的專業(yè)性和技術性。土壤污染治理涉及到治理目標和治理方案的確定、治理過程的監(jiān)督、治理結(jié)果的驗收，行政機關由于其專業(yè)性優(yōu)勢，較之法院更有能力加以監(jiān)管。對行政機關的決定不服可以提請司法審查，法院僅僅是對合法性進行審查，并不觸及合理性。加之，土地使用權(quán)人也負有修復義務，這一點很難在私法責任框架下得到解釋。

我國《民法總則(草案)》第一征求意見稿中包括“恢復生態(tài)環(huán)境”的責任形式，后來被刪除，未嘗不是出于同樣的考慮。因此，胡靜認為土壤污染修復責任定位為公法責任更為合理。

此外，修復責任應當經(jīng)由行政機關責令責任人承擔。行政機關作出行政行為的形式應當是行政命令，因為土壤污染修復可以解釋為消除污染的后果，消除污染的后果可以理解為責令改正，而責令改正就屬于行政命令。

另外，胡靜還建議增加“風險管控或者修復未達到目標要求的，環(huán)境保護主管部門應責令土壤污染責任人繼續(xù)采取風險管控或者修復措施直至達到目標要求。”

對采取風險管控或修復措施但未達到目標要求的責任人來說，并沒有完全履行此前確定的責任，在這一責任被行政機關依法撤銷或變更之前，實現(xiàn)污染地塊環(huán)境質(zhì)量達標的責任始終存在，并不因曾有風險管控或修復行為而解除。

繼續(xù)實行風險管控或修復直至達標本身就是履行責任的題中應有之義，但為明確義務起見，胡靜認為在法律中加以明確規(guī)定，將更有利于遏制現(xiàn)在已經(jīng)初現(xiàn)端倪的土壤污染修復工程難以達到修復目標要求的問題，即通過法律強調(diào)：土壤污染修復不達標的，由修復責任人承擔全面責任。

有效銜接過程責任和終局責任

土壤污染修復責任主體應當分為兩大類，一類是個人主體，一類是政府主體。

胡靜認為，草案有關個人責任歸屬的內(nèi)容分散在第四十五條、第四十八條和第五十條。土壤污染防治中的“治理”一詞應作廣義理解，包括針對土壤采取的以污染治理為目的的事后措施，如風險管控和修復以及直接服務于這些措施所做的調(diào)查評估等準備工作。

草案第四十五條規(guī)定的“土壤污染風險評估”、第四十八條規(guī)定的“風險管控”和第五十條規(guī)定的“修復”都屬于“治理”責任的范疇。

對個人責任的觀察有兩個視角，一個是行為責任和狀態(tài)責任，另一個是過程責任(中間責任)和終局責任。

胡靜認為，土地使用權(quán)人之所以要承擔責任的依據(jù)在于狀態(tài)責任理論，即基于土地使用權(quán)人對土地有管領權(quán)力的狀態(tài)。而污染者承擔修復責任的依據(jù)在于行為責任理論，即以因果關系為基礎。草案條文將污染者和土地使用權(quán)人都納入個人主體，草案相關條文的規(guī)定體現(xiàn)如下邏輯：污染者無法認定或者消亡的，土地使用權(quán)人履行相關義務。上述邏輯依循了行為責任和狀態(tài)責任的理論，但忽視了兩點，第一，忽視了過程責任(中間責任)和終局責任的區(qū)別;第二，忽視了污染者和土地使用權(quán)人在終局責任歸責原則上的差異。

過程責任乃是出于緊迫性的要求，對符合一定條件的未必承擔終局責任的主體應暫時承擔的責任，終局責任則是責任的最后分配。

土壤污染修復的責任人無疑是污染者，但尋找污染者往往需要較長時間和高昂的成本，這就需要一個恰當?shù)呢熑沃黧w能及時有效控制土壤環(huán)境風險，“及時”和“有效”體現(xiàn)了效率的價值，顯然最恰當?shù)呢熑沃黧w是距離土壤環(huán)境風險發(fā)生地“最近”的主體即土地使用權(quán)人。這就是過程責任。

在終局責任上，污染者責任往往是無過錯責任。這在對土壤污染防治具有專門立法的國家和地區(qū)形成通例。在歸責原則上對土地使用權(quán)人采用“過錯推定”為宜，即能夠證明自己無過錯的土地使用權(quán)人不承擔終局責任，只是承擔不真正連帶責任;不能證明自己無過錯的土地使用權(quán)人承擔連帶責任。因此，在終局責任上，應對污染者適用無過錯責任，對土地使用權(quán)人適用過錯推定原則。

胡靜觀察到，國外相關立法中有過程責任，也就是在污染發(fā)生后暫時還沒有找到污染者的情況下，行政機關可以要求土地的使用權(quán)人進行修復。如果土地使用權(quán)人能夠證明自己無過錯，土地使用權(quán)人修復后，再向真正的污染者追償，這時土地使用權(quán)人承擔的實際上是不真正連帶責任;如果土地使用權(quán)人不能夠證明自己無過錯，土地使用權(quán)人只能夠就超過他應承擔的份額的這一部分向污染者追償，這時土地使用權(quán)人構(gòu)成的是一種共同的侵權(quán)。這就是過程責任和終局責任的銜接。

另外，如果私人主體涉及多個責任人，應當以連帶責任為原則，以按份責任為補充。也就是原則上實行連帶責任，如果責任人能夠證明自己的責任份額，就只承擔按份責任。

政府在責任人不明或者不履行相關義務的前提下，自行履行義務的立法例較為常見。在這種情況下，行政機關的修復事實上承擔兜底責任。這種兜底責任是由行政機關的公共利益代表的身份和修復土壤的緊迫性所決定的。政府兜底的資金可以來自預算，也可以單獨設立基金。

胡靜認為草案中應當增補政府兜底的條款，政府兜底不是對污染者負擔原則的否定而是對其局限加以克服，政府承擔兜底責任后，應當對個人責任人就政府支付的承擔兜底責任的費用進行追償。

需要強調(diào)的是，并非土壤只要遭受到污染，責任人就應擔修復責任，而是污染到一定程度，結(jié)合周邊人口、環(huán)境等其他因素綜合考慮納入必須修復的地塊的范圍，才發(fā)生修復責任問題。

來源:中國環(huán)境報  作者:王瑋

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