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開征環(huán)保稅 到底為了啥?

分類:行業(yè)熱點 > 大氣防治    發(fā)布時間:2018年2月4日 10:09    作者: 來源:光明日報 作者:周宏春    文章來源:北極星固廢網(wǎng)

2018年1月1日,《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》開始施行。將環(huán)境保護(hù)費改稅,法律效力更高,征管手段更有效,有利于督促企業(yè)減少污染物排放,推動技術(shù)進(jìn)步,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級。同步實施的《環(huán)境保護(hù)稅法實施條例》,具有操作指南性質(zhì),可以讓基層稅務(wù)工作者知道環(huán)保稅怎么收、收多少、怎么免,使環(huán)保稅執(zhí)行有據(jù),進(jìn)而實現(xiàn)環(huán)保費改稅的預(yù)期目標(biāo)。


2018年1月19日,海南三亞小洲島項目工地正在進(jìn)行生態(tài)復(fù)綠。章軻攝/光明圖片

誕生背景

近年來,我國在環(huán)境保護(hù)上的努力及其成效有目共睹——天藍(lán)了,地綠了,水也開始變清了。這其中,相關(guān)法律、規(guī)章和制度起到了重要作用。在此基礎(chǔ)上,環(huán)保稅應(yīng)運而生。概括說來,國家出臺環(huán)保稅,主要基于以下幾方面考慮:

“環(huán)??空钡膽T性思維難以持續(xù)。稅收的一個重要特征是“羊毛出在羊身上”。環(huán)保稅并非要增加企業(yè)稅負(fù),而是要建立一種有效機(jī)制。2015年,我國的排污收費為173億元,而“十二五”期間僅用于節(jié)能環(huán)保的一般預(yù)算支出就達(dá)1.76萬億元,可見原有的排污收費遠(yuǎn)不能滿足污染治理的需要。將環(huán)境保護(hù)稅收法定化,有助于消除之前存在的排污收費上的地方政府“低價競爭”,改變中央政府環(huán)保財政轉(zhuǎn)移支付不堪重負(fù)的現(xiàn)實;環(huán)保稅收入歸地方所有,也有助于明確地方的環(huán)保責(zé)任,發(fā)揮環(huán)保稅收“雙重紅利”的功效。此外,還可以培育環(huán)境污染治理市場,發(fā)揮第三方治理污染的作用,以盡可能少的投入治理環(huán)境污染,改善環(huán)境質(zhì)量。

規(guī)范地方政府的收費行為。環(huán)保稅提出已有一段時間,此前由環(huán)保部門向企業(yè)收取排污費。排污收費對環(huán)境保護(hù)起到了重要作用,但執(zhí)行中也出現(xiàn)一些問題,比如作為行政收費的排污收費,征收層級低,地方政府執(zhí)法隨意性大、剛性不足。地區(qū)收取率差異較大:有的地方收得上來,有的地方則收不上來;有的地方在收費多少上討價還價;有的地方搞攤派,增加企業(yè)負(fù)擔(dān);有的地方“放水養(yǎng)魚”,變成收費排污;還有的地方為了招商引資,用財政資金代企業(yè)繳稅……相比以前的“費”,顯然,環(huán)保“稅”的征收標(biāo)準(zhǔn)和程序更為嚴(yán)格,不僅可以增加制度剛性(如企業(yè)不依法納稅即視為違法),也可以規(guī)范地方政府的收費行為,減少隨意性?!董h(huán)境保護(hù)稅法》的實施,可望改變這些弊端,壓縮企業(yè)與地方政府的博弈空間,從而做到所收費用與治理污染成本相適應(yīng)。

以制度保障生態(tài)文明建設(shè)。環(huán)保稅制度的實施是重要的生態(tài)文明制度創(chuàng)新。眾所周知,稅收是重要的財政來源,可以為國家基本建設(shè)和政府基本公共服務(wù)提供財政支撐。傳統(tǒng)的稅收針對勞動、投資等的創(chuàng)造價值的行為收稅;如今,對排放污染物、破壞生態(tài)環(huán)境等行為也收稅,本質(zhì)上正是為了體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的資產(chǎn)價值,讓保護(hù)者和建設(shè)者獲得相應(yīng)的報酬和收益。國際經(jīng)驗也表明,征收環(huán)境稅有利于污染治理市場化。例如荷蘭較早開征了垃圾稅,以每個家庭為單位,根據(jù)垃圾產(chǎn)生量收取垃圾稅,用于垃圾回收和資源化利用,從而實現(xiàn)了城市生活垃圾處理和運營管理的可持續(xù)發(fā)展。

建設(shè)法治國家的必然要求。黨的十八屆四中全會提出了建設(shè)法治國家的要求,十八屆三中、四中全會提出了“推動環(huán)境保護(hù)費改稅”“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”等規(guī)定。《環(huán)境保護(hù)稅法》是提請全國人大常委會審議通過的稅法,是我國第一部體現(xiàn)“綠色稅制”、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法,也是國際社會的通行做法。

有何影響

征收環(huán)境保護(hù)稅,可以減少污染物排放、保障保護(hù)生態(tài)環(huán)境的收益問題,改善我國環(huán)境質(zhì)量,促使“綠水青山就是金山銀山”盡快變成現(xiàn)實。具體可以從以下幾方面來認(rèn)識實施環(huán)保稅法的重大意義:

有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。作為一種經(jīng)濟(jì)手段,環(huán)保稅收有利于提高納稅人的環(huán)保意識,引導(dǎo)企事業(yè)減少污染物排放,并創(chuàng)造宜居的生產(chǎn)生活環(huán)境。按照《環(huán)境保護(hù)稅法》的規(guī)定,在排污收費標(biāo)準(zhǔn)下限基礎(chǔ)上增設(shè)上限,既體現(xiàn)稅收法定原則,又給地方政府授權(quán),根據(jù)環(huán)境治理需要確定稅額強(qiáng)度,從而使環(huán)境稅收與污染治理成本相適應(yīng)。換言之,在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)偏重或污染物排放強(qiáng)度高的地區(qū),環(huán)境保護(hù)稅率可以定得高一些,這對于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間分布、實現(xiàn)梯度發(fā)展、促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展,都將起到積極作用。

有利于形成“綠色稅收”體系。環(huán)境保護(hù)稅所解決的不僅是生產(chǎn)者、消費者和銷售者的污染排放問題,還能從源頭預(yù)防環(huán)境污染。長期以來,在環(huán)境保護(hù)中,我國仍存在重政府(計劃)輕市場(企業(yè))的傾向,使得環(huán)境保護(hù)成為典型的市場失效領(lǐng)域。政府采用市場手段,就可以提高污染治理效率。著名福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古早在100年前就提出,受外部性影響存在市場失靈,損害社會福利最優(yōu)化,有必要通過稅負(fù)形式矯正市場失靈,以盡可能少的資源投入實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)。征收環(huán)境保護(hù)稅是國際社會常用的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策,采用稅收杠桿,讓生產(chǎn)效率低、污染物排放強(qiáng)度高的企業(yè)多繳稅,生產(chǎn)效率高、污染排放強(qiáng)度低的企業(yè)少繳稅,可以有效促進(jìn)我國的綠色發(fā)展。

有利于規(guī)范政府行為。在信息不對稱、利益有沖突、存在不確定性等條件下,如果政府無法提供社會所需的公共產(chǎn)品,就存在失靈的可能。因此,政府在市場經(jīng)濟(jì)中扮演著守夜人的角色,制定與實施環(huán)境保護(hù)稅,可以改變地方政府的不當(dāng)干預(yù),發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用,避免環(huán)境治理的市場失效;同時,也可以讓地方政府改變過去以行政手段為主保護(hù)環(huán)境的理念,解決環(huán)保行業(yè)發(fā)展投資不足、監(jiān)管力度不夠等積弊。

有利于倒逼高污染、高能耗企業(yè)轉(zhuǎn)型升級,履行企業(yè)環(huán)保責(zé)任。環(huán)保稅本質(zhì)上是一種污染的“從量稅”,是正向激勵機(jī)制,即多排多繳、少排少繳、不排不繳。對于污染物排放少的企業(yè),環(huán)保稅可以起到少繳稅的激勵作用;對于污染密集型產(chǎn)業(yè),則通過提高成本,淘汰和“擠出”過剩產(chǎn)能和落后技術(shù)、產(chǎn)品和工藝。例如,排放等量但危害性較高的甲醛,所需繳納的環(huán)保稅是普通煙塵的24倍??梢?,實施和征收環(huán)保稅,引導(dǎo)企業(yè)改進(jìn)技術(shù)工藝,減少污染物排放,提升產(chǎn)業(yè)競爭力,可以使環(huán)境友好型產(chǎn)品市場占有率更高,破解產(chǎn)能過剩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重難題,實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

如何落地

環(huán)保稅不是一個新的理念,卻是我國的一個新稅種。在環(huán)保稅實施中,需要一些有益措施的補(bǔ)充,助力其落地生效。

精準(zhǔn)征收環(huán)保稅,關(guān)鍵在于大幅提升污染物排放的監(jiān)測能力。環(huán)保稅法明確規(guī)定,稅務(wù)機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)主管部門要建立工作配合機(jī)制。對此,環(huán)保主管部門已開始行動,將2500條河流的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)收歸統(tǒng)管,以保證收稅所依據(jù)數(shù)據(jù)的真實性。長遠(yuǎn)來看,還應(yīng)該增加稽查力度,保證“該收的收得到,不該收的不亂收”。只有以精準(zhǔn)的監(jiān)測數(shù)據(jù)支撐稅收的實施,才能執(zhí)行有據(jù)、執(zhí)行到位,讓人心服口服。

明確環(huán)保稅用途,盡量不使污染治理費用下降。保證環(huán)保稅盡可能用于污染物減排、污染治理和生態(tài)保護(hù)上,不被挪用,必須有配套措施,關(guān)鍵在于制度保障?,F(xiàn)有環(huán)境承載力不足是多方面原因造成的,需要綜合施策、精準(zhǔn)施治。因此,環(huán)保稅應(yīng)與其他環(huán)保措施,(諸如《大氣污染防治法》、“氣十條”、“水十條”、排污許可、環(huán)境影響評價等)協(xié)同實施,對污染環(huán)境的行為處以重罰。例如,排污權(quán)只能解決企業(yè)的排放總量指標(biāo)問題,并不能解決企業(yè)排污能否達(dá)標(biāo)問題,故應(yīng)強(qiáng)化污染排放的附帶問責(zé)機(jī)制,加強(qiáng)立法、環(huán)境政策和行政執(zhí)法監(jiān)管等。即使企業(yè)買了排污權(quán),也要加強(qiáng)對其排放的監(jiān)管,包括達(dá)標(biāo)排放、減少排放總量等。

環(huán)保稅需要動態(tài)調(diào)整,不能一成不變。作為一種環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策,環(huán)保稅應(yīng)是有時效性的。例如1972年美國開征二氧化硫稅,規(guī)定二氧化硫濃度達(dá)一級和二級標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū),每排放一磅硫分別課征15美分和10美分,以促使生產(chǎn)者安裝污染控制設(shè)備,并轉(zhuǎn)向使用含硫量低的燃料。這一稅種在二氧化硫排放顯著下降后,便不再實施。我國也應(yīng)做好動態(tài)調(diào)整環(huán)保稅的預(yù)案。比如一個地區(qū)以前排污1000萬噸,通過課征環(huán)保稅進(jìn)行有效調(diào)控后(包括調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步),排污減少到100萬噸。對此變化,當(dāng)?shù)卣枰{(diào)整稅收總額,保障政策的實施收到最佳效果。

企業(yè)必須承擔(dān)應(yīng)盡的污染治理責(zé)任。環(huán)保稅是將污染物排放的外部性損害“內(nèi)部化”的一種政策工具,使“污染者付費”成為法定原則。可以預(yù)計,稅務(wù)部門將加大征收力度,提高環(huán)境稅征收的規(guī)范性和透明度,向排放企業(yè)釋放減排信號。如前面所述,環(huán)保稅的實施將提高市場準(zhǔn)入的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)門檻,淘汰“散亂污”企業(yè),這對企業(yè)、行業(yè)和社會均將產(chǎn)生積極的影響。企業(yè)應(yīng)及早謀劃,以應(yīng)對稅收的合規(guī)性要求。在這方面,可以借鑒跨國公司的經(jīng)驗和環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)定,編制企業(yè)可持續(xù)發(fā)展報告,提升清潔生產(chǎn)能力,并承擔(dān)環(huán)保責(zé)任,以提升自身競爭力,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

(作者:周宏春,系國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員)

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