摘要：我國(guó)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)潛力巨大,但資金投入不足、來(lái)源單一以及分配不合理等問(wèn)題引起的資金匱乏一直是困擾該產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最主要瓶頸。現(xiàn)行的相關(guān)土壤環(huán)境保護(hù)法律不完善、政策缺失、資金渠道單一以及技術(shù)相對(duì)落后導(dǎo)致我國(guó)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的資金瓶頸問(wèn)題亟待解決。本文從政府-企業(yè)-市場(chǎng)三個(gè)層面出發(fā)，系統(tǒng)地分析了構(gòu)建我國(guó)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)在立法、政策、技術(shù)和資金等方面突破資金瓶頸的綜合對(duì)策方案，對(duì)于逐步形成更完善的土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)我國(guó)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步前進(jìn)具有重大意義。

引言

隨著2016年5月31日《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱“土十條”)的發(fā)布實(shí)施，土壤污染治理與修復(fù)產(chǎn)業(yè)鏈將逐步覆蓋土壤環(huán)境調(diào)查、分析測(cè)試、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、治理與修復(fù)工程設(shè)計(jì)和施工等環(huán)節(jié)，形成若干綜合實(shí)力雄厚的龍頭企業(yè)，培育一批充滿活力的中小企業(yè)。通過(guò)規(guī)范從業(yè)單位和人員管理，實(shí)行土壤污染治理與修復(fù)終身責(zé)任制，加快成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用，可以促進(jìn)土壤污染治理與土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1我國(guó)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展背景

1.1我國(guó)土壤污染現(xiàn)狀

2005年4月至2013年12月，我國(guó)開(kāi)展了首次全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查，實(shí)際調(diào)查面積約630萬(wàn)km2。2014年4月17日由環(huán)境保護(hù)部、國(guó)土資源部公布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》結(jié)果顯示，全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，全國(guó)土壤總超標(biāo)率為16.1%，部分地區(qū)土壤污染較為嚴(yán)重，耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂。在調(diào)查的690家重污染企業(yè)用地及周邊的5846個(gè)土壤點(diǎn)位中，超標(biāo)點(diǎn)位占36.3%。在調(diào)查81塊工業(yè)廢棄地的775個(gè)土壤點(diǎn)位中，超標(biāo)點(diǎn)位占34.9%，工礦企業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出。

2014年5月24日，國(guó)土資源部土地整治中心和社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社發(fā)布的《土地整治藍(lán)皮書(shū)》顯示，我國(guó)耕地受到中度、重度污染的面積約5000萬(wàn)畝，很多地區(qū)土壤污染嚴(yán)重，特別是大城市周邊、交通主干線及江河沿岸的耕地重金屬和有機(jī)污染物嚴(yán)重超標(biāo)，造成食品安全等一系列問(wèn)題。據(jù)測(cè)算，當(dāng)前每年受重金屬污染的糧食高達(dá)1200萬(wàn)噸，相當(dāng)于4000萬(wàn)人一年的口糧。

2015年6月9日，國(guó)土資源部土地整治中心和社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社發(fā)布的《土地整治藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)土地整治發(fā)展研究報(bào)告No.2》顯示，我國(guó)現(xiàn)有的20億畝耕地中，有相當(dāng)數(shù)量耕地受到中度、重度污染，土壤點(diǎn)位超標(biāo)率接近20%，大多不宜耕種。

1.2我國(guó)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)在“十一五”是萌芽階段，“十二五”是預(yù)熱階段，“十三五”及以后將大有發(fā)展。我國(guó)從“十五”期間開(kāi)始研發(fā)土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)，特別是“十二五”以來(lái)，在重金屬污染防治專項(xiàng)資金支持下，初步建立了針對(duì)不同土壤污染物、污染程度、土地利用類型等的土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)。2015年全國(guó)土壤修復(fù)工程項(xiàng)目超過(guò)100個(gè)，合同簽約額達(dá)到21.28億元，比2014年的12.74億元增長(zhǎng)67%;2015年從事土壤修復(fù)業(yè)務(wù)的企業(yè)數(shù)量增長(zhǎng)至900家以上，在2014年約500家企業(yè)的基礎(chǔ)上翻了將近一番。對(duì)于剛剛起步的土壤污染修復(fù)產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，盡管市場(chǎng)潛力巨大，但由于政策、技術(shù)和資金等因素的困擾，目前其處境仍十分尷尬，其中資金瓶頸是制約我國(guó)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最主要因素。

1.3我國(guó)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)受“土十條”的影響

“土十條”的頒布實(shí)施為我國(guó)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的綜合發(fā)展提供了方向和發(fā)展機(jī)遇?？傮w來(lái)說(shuō)，在“土十條”的框架下我國(guó)土壤修復(fù)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)面臨一些發(fā)展機(jī)遇：一是土壤環(huán)境調(diào)查與檢測(cè)市場(chǎng)的業(yè)務(wù)需求增多;二是隨著風(fēng)險(xiǎn)管控力度的加強(qiáng)，場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面的需求增加;三是基于場(chǎng)地污染預(yù)防的企業(yè)環(huán)境管理市場(chǎng)成為新的增長(zhǎng)點(diǎn);四是土壤污染防治科技類服務(wù)、信息化服務(wù)以及面向修復(fù)行業(yè)水平提升的培訓(xùn)服務(wù)逐步看好;五是修復(fù)工程終身責(zé)任制將極大催生修復(fù)監(jiān)理市場(chǎng)和第三方監(jiān)管服務(wù)。

我國(guó)土壤污染問(wèn)題嚴(yán)重，土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)尚處于萌芽起步階段，“土十條”無(wú)疑對(duì)這一行業(yè)有更大的助推力。但初步估計(jì)，若要修復(fù)全部已調(diào)查出的受污染土壤，保守估計(jì)需萬(wàn)億元資金，如此龐大資金由誰(shuí)來(lái)提供，資金籌措機(jī)制不解決勢(shì)必會(huì)阻礙我國(guó)土壤修復(fù)進(jìn)程。目前我國(guó)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨最大的困難就是資金匱乏，“土十條”中尤其是第八條(加大科技研發(fā)力度，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展)、第九條(發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，構(gòu)建土壤環(huán)境治理體系)和第十條(加強(qiáng)目標(biāo)考核、嚴(yán)格責(zé)任追究)針對(duì)這一資金瓶頸從健全立法、政策驅(qū)動(dòng)、創(chuàng)新融資和技術(shù)革新等方面提供了更多資金支撐指導(dǎo)，對(duì)我國(guó)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)今后發(fā)展做了必要的理論指導(dǎo)和頂層設(shè)計(jì)。

2我國(guó)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的資金瓶頸

2.1資金投入不足

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，與水污染和大氣污染治理相比，土壤修復(fù)治理起來(lái)成本高、周期長(zhǎng)、難度大，比如，污染物在土壤中的滯留時(shí)間長(zhǎng)，具有難降解性、隱蔽性和不可逆性等工程困難，容易造成二次污染，需要更多的資金投入。據(jù)日本《神通川流域污染農(nóng)地復(fù)原表》統(tǒng)計(jì)過(guò)去40年中日本污染土壤修復(fù)資金共計(jì)420億日元;美國(guó)超級(jí)基金于20世紀(jì)80年代設(shè)立之初曾設(shè)定需土壤修復(fù)資金67億～227億美元，2000年前完成修復(fù)表，到1995年則修正為仍需投入320億美元，預(yù)計(jì)到2040年完成;德國(guó)的土壤污染修復(fù)治理在1995年投入60億美元;荷蘭2000—2009年土壤污染修復(fù)成本為3.35億歐元/年，其中政府投入約1.6億歐元/年[8]。歐美國(guó)家經(jīng)驗(yàn)還顯示，土壤保護(hù)成本、土地可持續(xù)管理成本(重點(diǎn)是防控風(fēng)險(xiǎn))與場(chǎng)地修復(fù)成本基本上是1∶10∶100的關(guān)系。我國(guó)歷史遺留的土壤污染問(wèn)題嚴(yán)重且復(fù)雜，從削減存量、控制增量，以及預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)等角度出發(fā)，需要投入可能達(dá)10萬(wàn)億元的巨資，而2013年我國(guó)環(huán)境修復(fù)的資金投入約20億元，2014年我國(guó)環(huán)境修復(fù)的資金投入為25億～35億元人民幣，2015年為45億～60億元。“十二五”期間用于修復(fù)污染土壤的中央財(cái)政資金僅有300億元，相比美國(guó)20世紀(jì)90年代污染土壤修復(fù)方面近1000億美元的投資，5年僅300億元人民幣肯定相差甚遠(yuǎn)。

我國(guó)環(huán)保投資水平大大低于發(fā)達(dá)國(guó)家。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)是：當(dāng)一個(gè)國(guó)家的環(huán)保投資占GDP比例在1%～2%時(shí)，至多只能防止環(huán)境狀況的進(jìn)一步惡化;而要使環(huán)境質(zhì)量發(fā)生明顯的好轉(zhuǎn)，環(huán)保投資額要占到同期GDP的3%～5%。2011年英國(guó)環(huán)保投資占GDP比重為5.28%，法國(guó)為5.27%，意大利為3.14%，日本為6.17%。而我國(guó)環(huán)境污染治理投資額占GDP比重近十年來(lái)總體保持較低水平，基本為1.15%～1.85%，2010年之后甚至出現(xiàn)較明顯的下降，2015年環(huán)境污染治理投資占GDP比重降至1.28%，如圖1所示。

2.2資金來(lái)源單一

目前，我國(guó)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的資金來(lái)源比較單一且有限，主要有三種類型:

(1)“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”模式。該模式適用于污染責(zé)任主體很明確的污染場(chǎng)地修復(fù)，屬于“污染者付費(fèi)”模式，即規(guī)定一切向環(huán)境排放污染物的單位和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者，依據(jù)政府的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)繳納一定的費(fèi)用，以使其污染行為造成的外部費(fèi)用內(nèi)部化，促使污染者采取措施控制污染。針對(duì)污染場(chǎng)地，明確法律意義上的有關(guān)責(zé)任主體，確其對(duì)污染土壤損害承擔(dān)無(wú)過(guò)錯(cuò)連帶責(zé)任并具有溯及既往的法律效力，由污染責(zé)任主體籌措資金用于污染場(chǎng)地的修復(fù)。當(dāng)污染責(zé)任主體不明確時(shí)，由國(guó)家或地方專項(xiàng)資金先行墊付土壤環(huán)境整治修復(fù)費(fèi)用，最終由責(zé)任方代為法律追償。

與西方諸多發(fā)達(dá)國(guó)家不同的是，我國(guó)以公有制為基礎(chǔ)的土地產(chǎn)權(quán)屬性，在一定程度上導(dǎo)致土壤(包括場(chǎng)地)污染防治權(quán)責(zé)模糊不清[5]。再加上造成土壤污染的老工業(yè)企業(yè)中國(guó)有企業(yè)居多，土壤污染責(zé)任的確定有很大難度。在實(shí)際中，我國(guó)法律手段和技術(shù)手段對(duì)于污染者責(zé)任的認(rèn)定和追溯存在很大空白，我國(guó)污染場(chǎng)地治理責(zé)任人，有可能是污染企業(yè)或企業(yè)的上級(jí)控股集團(tuán)作為業(yè)主，對(duì)于搬遷企業(yè)遺留的污染場(chǎng)地的業(yè)主還可能包括土地儲(chǔ)備單位和開(kāi)發(fā)商。即使認(rèn)定了責(zé)任人，污染場(chǎng)地治理修復(fù)的高額費(fèi)用、時(shí)間耗費(fèi)等困難，尤其對(duì)于面臨淘汰的需搬遷的老工業(yè)基地，在實(shí)際操作中也很難實(shí)現(xiàn)。

(2)“誰(shuí)受益，誰(shuí)治理”模式。該模式適用于污染責(zé)任主體不明確、具有一定的高值化潛力的污染場(chǎng)地，屬于“受益者付費(fèi)模式”。該模式充分利用市場(chǎng)機(jī)制，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資金投入土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理。由污染場(chǎng)地的開(kāi)發(fā)商或使用者籌措污染場(chǎng)地的修復(fù)資金，將把污染土地開(kāi)發(fā)再利用所帶來(lái)的預(yù)期增值，作為土壤污染修復(fù)治理的商業(yè)回報(bào)。

這一模式的優(yōu)點(diǎn)是將預(yù)期來(lái)源于開(kāi)發(fā)再利用帶來(lái)的土地增值，作為公共投資的資金來(lái)源，而且體現(xiàn)了公平原則，遏制了土地受益者投機(jī)行為，付費(fèi)者同時(shí)也是監(jiān)督者[8]。常見(jiàn)的是房地產(chǎn)中土地開(kāi)發(fā)商對(duì)污染場(chǎng)地的修復(fù)。但這一模式的弊端是實(shí)際最終買(mǎi)單者仍然是購(gòu)買(mǎi)污染場(chǎng)地開(kāi)發(fā)為住宅的居民，對(duì)哄抬高房?jī)r(jià)推波助瀾。而且土地開(kāi)發(fā)商對(duì)場(chǎng)地修復(fù)的專業(yè)性低可能造成修復(fù)效果不佳，開(kāi)發(fā)商與評(píng)估公司有可能串通來(lái)偷逃國(guó)家土地出讓金，從而在實(shí)際操作中滋生腐敗現(xiàn)象。

(3)“政府出資”模式。對(duì)于污染責(zé)任主體不明確、修復(fù)后作為公益用途、缺乏良好收益機(jī)制的污染場(chǎng)地，只能由國(guó)家或地方政府負(fù)責(zé)籌措資金用于污染場(chǎng)地的修復(fù)。

由于歷史原因，我國(guó)土壤污染主體大多是各類國(guó)有工廠，經(jīng)過(guò)多輪的改制重組，很多工廠產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系已經(jīng)滅失，無(wú)法明確造成污染的責(zé)任主體，即便產(chǎn)權(quán)明晰，也很難有能力再去支付高額的土壤修復(fù)費(fèi)用。而單純由“政府出資”模式籌措資金用于污染場(chǎng)地的修復(fù)，將給政府帶來(lái)巨大的財(cái)政壓力。如何解決資金匱乏問(wèn)題，成為阻礙污染場(chǎng)地修復(fù)及再開(kāi)發(fā)利用和土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。

2.3資金分配不合理

目前我國(guó)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值占整個(gè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值的比重大約為0.5%。與水、大氣污染治理資金總量相比，土壤修復(fù)資金投入量占環(huán)保產(chǎn)業(yè)的比重依然很低。美國(guó)的土壤修復(fù)行業(yè)在2000年左右進(jìn)入高速發(fā)展期，其土壤修復(fù)的資金占GDP的比重保持在0.4%以上，占環(huán)保產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值的30%左右。

我國(guó)目前的場(chǎng)地調(diào)查評(píng)估和驗(yàn)收監(jiān)理等全過(guò)程咨詢部分的資金分配比重僅占場(chǎng)地環(huán)境修復(fù)案例總投資的1%～3%，導(dǎo)致很多修復(fù)的土方量和工程措施粗放，造成不必要的資金投入和粗放修復(fù)導(dǎo)致的浪費(fèi)。與發(fā)達(dá)國(guó)家場(chǎng)地修復(fù)咨詢占30%、修復(fù)工程占70%左右的狀況差異很大。由于我國(guó)環(huán)境修復(fù)地塊的個(gè)異性強(qiáng)和類型多樣，估計(jì)修復(fù)咨詢的資金額應(yīng)在30%～45%才能滿足精細(xì)化環(huán)境修復(fù)與管理的基本需求。而我國(guó)土壤修復(fù)企業(yè)在制定修復(fù)方案時(shí)，業(yè)主方和項(xiàng)目申報(bào)方對(duì)土壤污染調(diào)查方面不重視，投入分配不合理，采取的采樣分析數(shù)據(jù)明顯不能支撐土壤污染程度、范圍以及修復(fù)目標(biāo)的確定。

3我國(guó)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展突破資金瓶頸的對(duì)策

3.1立法健全監(jiān)管企業(yè)責(zé)任體系

我國(guó)尚未有法律、法規(guī)就政府與市場(chǎng)的邊界、不同層級(jí)政府環(huán)保投資財(cái)權(quán)與事權(quán)責(zé)任分工予以明確規(guī)定。我國(guó)土地國(guó)有所有制制度導(dǎo)致土地實(shí)際持有者只有土地使用權(quán)，因此土地使用者對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量和土壤污染防控的關(guān)注度不足，造成了土壤環(huán)境污染問(wèn)題。而且由于法律缺失造成管理的缺位，國(guó)家要承擔(dān)很大一部分土壤污染治理的責(zé)任。土壤污染治理投資巨大，當(dāng)前情況下，僅僅依靠政府投入無(wú)法根本解決大量的歷史遺留的土壤污染問(wèn)題。

盡管在土壤污染修復(fù)與治理中責(zé)任劃分難度較大，但國(guó)外許多國(guó)家都在土壤污染防治有關(guān)法律中對(duì)“污染者付費(fèi)”原則予以規(guī)定，明確土壤污染行為者等利益相關(guān)方的法律責(zé)任，推進(jìn)構(gòu)建公平合理的土壤污染責(zé)任者付費(fèi)機(jī)制。美國(guó)和德國(guó)的做法較為典型，美國(guó)的《綜合環(huán)境污染響應(yīng)、賠償和責(zé)任認(rèn)定法案》中環(huán)境保護(hù)署責(zé)令污染場(chǎng)地的“潛在責(zé)任方”要支付全部的修復(fù)費(fèi)用，使責(zé)任追償成為土壤修復(fù)的重要資金來(lái)源。德國(guó)的《聯(lián)邦土壤保護(hù)法》實(shí)行“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”原則，要求責(zé)任主體企業(yè)可直接修復(fù)治理，也可由第三方代為修復(fù)治理而事后由責(zé)任主業(yè)付費(fèi);對(duì)于無(wú)法明確責(zé)任主體的土地，則先由政府投入資金修復(fù)治理，而后通過(guò)調(diào)查來(lái)落實(shí)土壤污染治理費(fèi)的責(zé)任主體;對(duì)于沒(méi)有在限期內(nèi)完成治理要求的責(zé)任主體，則會(huì)實(shí)施罰款。對(duì)于歷史遺留的土壤污染治理問(wèn)題，則通過(guò)財(cái)政資金實(shí)施治理。

3.2政策驅(qū)動(dòng)激勵(lì)土壤修復(fù)市場(chǎng)

土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)是政策驅(qū)動(dòng)型行業(yè)。目前有關(guān)民間資本、補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠扶持等政策力度不夠，有關(guān)土壤修復(fù)市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化的政策基本上是部門(mén)性、框架性的指導(dǎo)意見(jiàn)，政策的權(quán)威性和規(guī)范性不夠。盡管出臺(tái)了一系列土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投融資利好政策，但缺乏可操作的實(shí)施辦法，多為原則性的概化要求，操作性差，實(shí)施效果不理想，許多配套激勵(lì)政策提了很多年，但是一直難以落實(shí)，無(wú)法對(duì)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到支撐、保障作用。

國(guó)家應(yīng)當(dāng)出臺(tái)更多有利于土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)企業(yè)發(fā)展的扶持激勵(lì)政策，包括經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，以及其他非經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性政策[19]。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策主要包括稅收減免優(yōu)惠政策、預(yù)算內(nèi)財(cái)政補(bǔ)助政策、專項(xiàng)發(fā)展基金(資金)政策、技術(shù)引進(jìn)減免關(guān)稅政策、政府綠色采購(gòu)政策、投資信貸優(yōu)惠政策等。其他非經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性政策主要指企業(yè)自愿性政策，包括環(huán)保標(biāo)志制度、環(huán)保自愿協(xié)議等。政府可通過(guò)補(bǔ)貼、減免稅(費(fèi))等，扶持環(huán)保產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)和供給企業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)環(huán)保設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，也給企業(yè)提供投融資的動(dòng)力。推進(jìn)實(shí)施節(jié)能減排的自愿政策，加強(qiáng)環(huán)保宣教，提升公眾綠色消費(fèi)意識(shí)，培育社會(huì)綠色消費(fèi)倫理，形成企業(yè)踐行綠色生產(chǎn)的環(huán)境。加大高新技術(shù)研發(fā)的投資力度，環(huán)保高新技術(shù)研究項(xiàng)目考慮優(yōu)先列入國(guó)家科技攻關(guān)計(jì)劃的資助范圍，加快研發(fā)和示范應(yīng)用一批關(guān)鍵共性的重大環(huán)保技術(shù)裝備，提升我國(guó)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平。

3.3技術(shù)革新成熟修復(fù)產(chǎn)業(yè)鏈

由于我國(guó)各地的土壤性質(zhì)、氣候條件、污染程度都不盡相同，部分地區(qū)土壤污染嚴(yán)重，土壤污染類型多樣，呈現(xiàn)新老污染物并存、無(wú)機(jī)有機(jī)復(fù)合污染物并存的局面，土壤污染的檢測(cè)和治理技術(shù)尚不成熟，已有的技術(shù)大多尚處在實(shí)驗(yàn)研究階段，真正可用于實(shí)際污染場(chǎng)地的技術(shù)很少。目前我國(guó)土壤修復(fù)技術(shù)和方案較單一，過(guò)度依賴現(xiàn)有固廢的處理技術(shù)(填埋、固化穩(wěn)定化)，不論污染程度輕重、土方量規(guī)模，均按某一修復(fù)技術(shù)進(jìn)行修復(fù)，或?qū)е滦迯?fù)過(guò)度，或存在較大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，缺乏針對(duì)性、適用性和整體性，這對(duì)修復(fù)成本和修復(fù)周期造成不必要的浪費(fèi)。另外，我國(guó)土壤修復(fù)研究工作起步較晚，國(guó)內(nèi)已形成的土壤污染小型企業(yè)以國(guó)外企業(yè)授權(quán)技術(shù)代理或合資企業(yè)為主，自主研發(fā)技術(shù)較少，因此造成土壤修復(fù)成本偏高。

一方面，對(duì)于復(fù)雜污染場(chǎng)地，如果按照實(shí)際污染情況分類修復(fù)，根據(jù)土壤質(zhì)地和用途，對(duì)重度污染、中度污染和輕度污染土壤分別篩選有針對(duì)性的修復(fù)技術(shù)，最后結(jié)合費(fèi)用和修復(fù)周期確定修復(fù)方案，不僅可以提高污染土壤的修復(fù)效率，而且可以實(shí)現(xiàn)最佳的費(fèi)效比。另一方面，土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)需要突破技術(shù)瓶頸，發(fā)展適合國(guó)內(nèi)的土壤類型、條件和場(chǎng)地污染特殊性的自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，適應(yīng)國(guó)情的實(shí)用型修復(fù)技術(shù)與設(shè)備，形成成熟的修復(fù)產(chǎn)業(yè)鏈，選擇便宜、安全、高效的產(chǎn)業(yè)化技術(shù)，從而以最廉價(jià)、最有效的方式解決土壤污染問(wèn)題。我國(guó)應(yīng)積極鼓勵(lì)土壤修復(fù)技術(shù)自主研發(fā)，鼓勵(lì)成立以土壤修復(fù)為主的小型科技型企業(yè)，支持從高校研究土壤污染修復(fù)技術(shù)的畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)，將技術(shù)帶出實(shí)驗(yàn)室，應(yīng)用于實(shí)際工程，在工程過(guò)程中創(chuàng)新、研發(fā)。并且要鼓勵(lì)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，將自主研發(fā)與引進(jìn)的先進(jìn)技術(shù)相結(jié)合，研發(fā)出適用于我國(guó)土壤污染特性的一系列土壤修復(fù)技術(shù)和設(shè)備，逐步壯大土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)。

以“土十條”為首的頂層設(shè)計(jì)成為短期內(nèi)驅(qū)動(dòng)商業(yè)模式創(chuàng)新的最大潛在動(dòng)力，而技術(shù)創(chuàng)新帶來(lái)的成本降低則將成為商業(yè)模式可行性提高的長(zhǎng)期驅(qū)動(dòng)力。2016年9月14日，科技部聯(lián)合國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、中國(guó)科學(xué)院制定《落實(shí)土壤污染防治科技支撐工作方案》,該方案明確了土壤污染形成機(jī)制研究、土壤污染監(jiān)測(cè)預(yù)警技術(shù)研究、土壤污染源頭控制與治理技術(shù)研究、污染土壤治理系統(tǒng)性技術(shù)方案與示范、土壤污染防治科技創(chuàng)新能力建設(shè)、推動(dòng)土壤污染治理科技成果轉(zhuǎn)化等六大科研方向與重點(diǎn)任務(wù)，并提出加強(qiáng)協(xié)調(diào)落實(shí)、加大科技投入、促進(jìn)科研成果開(kāi)發(fā)共享、加強(qiáng)國(guó)際科技合作等四項(xiàng)政策支撐和機(jī)制保障措施。

3.4融資創(chuàng)新疏通資金渠道

我國(guó)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)融資總體水平大大低于發(fā)達(dá)國(guó)家，資金來(lái)源有限且難以持續(xù)保障，綠色金融產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)和種類目前很單一，綠色信貸程度也很低，而且由于市場(chǎng)機(jī)制不夠完善，資金投入機(jī)制不明確，社會(huì)資金投資回報(bào)很難保障，難以充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用。

我國(guó)應(yīng)在現(xiàn)有的PPP模式基礎(chǔ)上，疏通更多形式的綠色金融等資金籌集渠道創(chuàng)新土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)融資手段。

3.4.1推行政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式

政府和社會(huì)資本合作(public-private-partnership,PPP)模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

常見(jiàn)的形式有建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交BOOT)、移交-經(jīng)營(yíng)-移交(TOT)等，還包括其他形式的特許經(jīng)營(yíng)模式，以及合同能源管理等。在操作模式選擇上，對(duì)于具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且經(jīng)營(yíng)收費(fèi)能夠完全覆蓋投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用BOT、BOOT等模式推進(jìn)。對(duì)于經(jīng)營(yíng)收費(fèi)不足以覆蓋投資成本、需政府補(bǔ)貼部分資金或資源的項(xiàng)目，可通過(guò)政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用BOT、BOO等模式推進(jìn)。對(duì)于缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本的項(xiàng)目，可通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，采用BOO、委托運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化模式推進(jìn)。PPP這種風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享的雙贏模式是目前很有發(fā)展?jié)摿Φ娜谫Y渠道。

3.4.2發(fā)展綠色金融

綠色金融是指為支持環(huán)境改善、應(yīng)對(duì)氣候變化和資源節(jié)約高效利用的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，即對(duì)環(huán)保、節(jié)能、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等領(lǐng)域的項(xiàng)目投融資、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)管理等所提供的金融服務(wù)，包括綠色信貸、綠色債券、綠色股票指數(shù)和相關(guān)產(chǎn)品、綠色發(fā)展基金、綠色保險(xiǎn)、碳金融等金融工具和相關(guān)政策。2016年8月31日，中國(guó)人民銀行、財(cái)政部等七部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)。隨著《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，中國(guó)將成為全球首個(gè)建立了比較完整的綠色金融政策體系的經(jīng)濟(jì)體。

大力發(fā)展綠色信貸。在國(guó)家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)下，國(guó)家政策性銀行及各大商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)從事土壤污染治理與修復(fù)，研發(fā)、生產(chǎn)土壤污染相關(guān)治污設(shè)施的企業(yè)或機(jī)構(gòu)提供貸款扶持并實(shí)施優(yōu)惠性的低利率，而對(duì)產(chǎn)生土壤污染的企業(yè)及相關(guān)企業(yè)的新建項(xiàng)目進(jìn)行貸款額度限制并實(shí)施懲罰性高利率。

鼓勵(lì)支持綠色保險(xiǎn)。綠色保險(xiǎn)又稱為環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，是基于環(huán)境污染賠償責(zé)任的一種商業(yè)保險(xiǎn)，以企業(yè)發(fā)生污染事故對(duì)第三者造成的損害依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任為標(biāo)的的保險(xiǎn)。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，土壤污染損害責(zé)任保險(xiǎn)可采用政府強(qiáng)制與引導(dǎo)相結(jié)合的模式，實(shí)行強(qiáng)制和自愿相結(jié)合的原則：對(duì)污染較為嚴(yán)重的，實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn);對(duì)污染較輕的，政府給予引導(dǎo)，促使企業(yè)自愿認(rèn)購(gòu)。

另外還有完善發(fā)行綠色債券，設(shè)立綠色發(fā)展基金，等等。

4解決我國(guó)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金瓶頸的綜合對(duì)策

我國(guó)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)迫切需要解決的首要瓶頸就是資金，而資金來(lái)源僅僅依靠政府顯然不足，必然需要綜合運(yùn)用各類手段協(xié)同推進(jìn)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。政府主導(dǎo)、企業(yè)擔(dān)責(zé)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)才能形成良性的產(chǎn)業(yè)鏈，即土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。政府宏觀把控的度需掌握好，既不能干預(yù)過(guò)度，又不能完全撒手不管。政府制定法律和政策對(duì)修復(fù)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)企業(yè)的土壤環(huán)保創(chuàng)新技術(shù)進(jìn)行支持和鼓勵(lì)。對(duì)拓寬融資渠道放開(kāi)政策，發(fā)揮市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)作用。政府還要對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)懲。而企業(yè)在政府最大自由度的條件下充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，優(yōu)化修復(fù)產(chǎn)業(yè)鏈，改進(jìn)修復(fù)技術(shù)。市場(chǎng)中各種融資模式發(fā)揮創(chuàng)新作用，建立良性可持續(xù)的投融資投入產(chǎn)出效能。

突破資金瓶頸需多方面的綜合對(duì)策。如圖2所示，既需要立法監(jiān)管修復(fù)產(chǎn)業(yè)，明確責(zé)任主體，規(guī)范細(xì)化資金使用;又需要先進(jìn)的技術(shù)革新修復(fù)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而成熟修復(fù)產(chǎn)業(yè)鏈，優(yōu)選廉價(jià)、安全、高效的修復(fù)技術(shù)以節(jié)省成本;還需要政策創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)修復(fù)產(chǎn)業(yè)，疏通資金渠道。而立法、技術(shù)、政策對(duì)資金瓶頸問(wèn)題的解決之間又不是相互孤立的，立法完善可以促進(jìn)新政策的推出，新政策的發(fā)布實(shí)施又可以激勵(lì)企業(yè)開(kāi)發(fā)新技術(shù)和市場(chǎng)融資創(chuàng)新。只有立法監(jiān)管、政策驅(qū)動(dòng)、技術(shù)革新再加上資金支撐等全方面、多層次的推動(dòng)，土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)才能迎來(lái)“土十條”頂層設(shè)計(jì)所描繪的真正“凈土”。

來(lái)源:《中國(guó)環(huán)境管理》  作者:王紅旗 許潔等

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