來源:中國土地  作者:羅明 魏洪斌等 

歐美國家開展土地污染治理已有幾十年的歷史，在土地污染治理修復的理論和實踐研究上都處于世界領先水平；在法律法規(guī)、技術標準、管理制度、運行機制等方面也形成了一套完備的體系。

與歐美發(fā)達國家相比，國內對土地污染治理與修復的關注起步較晚，很多方面還不到位。通過分析歐美發(fā)達國家的污染土地治理修復政策，對完善我國污染土地治理機制、促進土地生態(tài)環(huán)境改善具有重要意義。

一、歐美等國家的污染土地治理修復政策體系

法律法規(guī)

歐美等發(fā)達國家最早在上世紀70年代就開始啟動土地污染相關立法工作，到上世紀80~90年代進入土地污染立法的高峰期。德國分別在上世紀80年代和90年代出臺了一系列相關法律法規(guī)，主要包括《德國聯邦政府土壤保護戰(zhàn)略》《土壤保護行動計劃》《聯邦土壤保護法》等；英國于1974年頒布了《污染控制法》；荷蘭于1987年頒布了《土壤保護法》；美國1980年制定了《超級基金法》，以應對上世紀70年代末國內嚴重的危險物質泄漏帶來的污染；加拿大上世紀80年代出臺了《國家污染場地修復計劃》，90年代又出臺了《加拿大推薦土壤質量導則》和《污染場地條例》等?？梢钥闯?，歐美國家的污染治理立法主要基于整體土壤環(huán)境保護和場地污染修復兩個視角，而較少有專門針對農業(yè)污染用地的立法。

技術標準

歐美國家制定了完善的污染土地治理和修復技術標準，應用于不同污染類型、污染程度的土地。英國建立了住宅用地、蔬菜~水果園地、商業(yè)與工業(yè)用地等不同利用條件的土壤指導值；荷蘭土壤環(huán)境質量標準涉及100多種污染物，對不同pH值條件下土壤重金屬含量的標準作出了詳細規(guī)定，修復標準覆蓋面廣；美國實施分層次的管理框架，確定基于風險管理和場地土壤篩選水平的指導值；加拿大根據場地對人體健康與環(huán)境有無造成立即或潛在威脅的可能性，對場地進行分級。歐美國家的污染土地治理體現了基于功能的治理理念，注重保護土壤特殊功能，對不同功能土地區(qū)別對待，土壤污染防治與經濟發(fā)展良性互動。

監(jiān)管制度

歐美國家都相繼開展了污染土地信息系統建設，向社會公開污染土地信息。歐盟建立了污染土地名單制度，由成員國確定國內污染場地名單和本國主管機關，開展場地污染風險評估；美國也建立了污染場地管理信息系統與名錄，形成了《國家優(yōu)先控制場地名錄》。歐美國家對修復土地相繼建立了監(jiān)測與長效管控機制，如英國建立機制對修復后的污染土地進行長期監(jiān)測與維護；美國、加拿大也對污染土地修復后的操作與維護、修復方案優(yōu)化等進行了探索。歐盟還要求對污染土地進行責任認定，應用專家決策支持系統，開展風險評估和管控。污染土地交易出售時，實施土壤現狀報告制度，土地的所有者或準買家應向成員國內的主管機關以及其他交易主體提出土壤現狀報告。

資金籌措

歐美等國家建立了多樣化的污染土地治理修復資金籌措機制。歐盟的資金來源主要有廢棄物征收稅、工業(yè)基金、政府津貼、土地注冊交易費、污染土地拍賣、私人籌措資金等；北美國家的資金主要來源有專門稅收、財政撥款、基金利息、回收基金和罰款、融資、政府資金等。如美國《超級基金法案》規(guī)定的資金來源包括國內生產石油和進口石油產品稅，化學品原料稅和環(huán)境稅。除了聯邦財政撥款，美國超級基金中還有部分來自于回收資金和罰款，且所占的比例越來越高。加拿大的政府資金則由聯邦政府和加拿大城市聯合會共同管理，并于2000年成立綠色城市基金。

運行機制

歐美等國的相關機構在土地污染治理中具有明確的權責關系。美國環(huán)保署（EPA）是美國土地污染治理的主導機構，負責評估土地的可持續(xù)再開發(fā)利用；同時，州政府也有監(jiān)督責任，地方政府和社區(qū)推動聯邦政府關注土地污染問題。強調土地污染治理是各級政府及私人機構、非政府組織和地方社區(qū)的共同任務，非政府組織積極參與并投資于土地污染的治理，有效推進治理進程。加拿大設立跨省協調委員會，即加拿大環(huán)境部長理事會（CCME），在聯邦、省級和地區(qū)政府的環(huán)境大臣之間建立了廣泛合作關系，在污染治理跨部門戰(zhàn)略中起重要作用；各州及地區(qū)負責制定本轄區(qū)內的污染土地修復標準、指導值導則以及風險評價的執(zhí)行程序。英國的地方政府在土地污染治理上有主要執(zhí)行權，土地污染整治計劃和控制機制由地方環(huán)保機關負責。荷蘭由國家政府、各相關行政主管部門、各省級行政單位、以及各水域管理單位，共同建立國家污染土壤治理修復框架。地方行政主管部門基于市政土地使用規(guī)劃和土地用途繪制土壤功能區(qū)劃圖，便于實施污染治理工作。同時，各國都鼓勵社會各界積極參與決策過程，并鼓勵民營經濟資助土壤修復工程。

二、對我國污染土地治理的啟示

加強相關法律法規(guī)建設

目前我國關于土地污染防治的立法仍不健全，土地資源環(huán)境保護立法缺少頂層設計，應加快推動相關法律法規(guī)的制定和修訂，充分考慮到土地資源環(huán)境保護的規(guī)律和特點，形成“從投入品到土地、從土地到作物”一整套全周期保護的法律體系。應建立最嚴格的農產品產地保護制度、不同用途土地污染管控制度、土地資源污染損害賠償制度、責任追究制度等，確?！罢l污染、誰治理”原則的實施。實施污染土地修復效果回顧制度，建立修復后土地環(huán)境監(jiān)測與管控長效機制，并納入土地質量監(jiān)測體系；建立污染土地交易報告制度，限制未修復污染用地流轉與土地交易；制定合理的污染土地治理責任承擔制度。

完善評價標準與方法體系

現階段，我國尚缺乏在土地污染的調查、風險評估、治理與修復方面可操作的標準和規(guī)范。因此，應盡快修訂建設用地土壤環(huán)境質量標準，制定和修訂建設用地土壤環(huán)境監(jiān)測、調查評估、風險管控、治理與修復等技術規(guī)范以及環(huán)境影響評價技術導則。修正完善現有土壤污染評價指標、評價體系和分析測試方法，建立精準的土壤污染評價指標體系。研究制定符合我國國情、與土壤類型和作物種植方式等相對應的農田土壤污染含量安全閾值，并盡快修訂和完善我國農用地土壤環(huán)境質量標準評價體系。全方位、多層面系統推進土壤和農產品監(jiān)測與評價工作，確保不同土地污染的家底清楚，為污染修復治理的科學規(guī)劃和分類指導打好基礎。

構建多渠道資金籌措機制

逐步建立以公共財政投入為引導、社會資金廣泛參與、多渠道投資的土地污染防治投入機制。

一是盡快設立國家土地污染防治專項資金，重點支持污染土地治理。也可探索依托土地整治資金開展污染土地治理。土地整治資金來源有新增建設用地土地有償使用費、土地出讓金用于農業(yè)開發(fā)的部分、耕地開墾費和土地復墾費，屬于較有保障資金渠道。

二是借鑒國外的環(huán)境保險制度，要求可能產生污染的企業(yè)強制購買環(huán)境責任保險，根據企業(yè)發(fā)生環(huán)境污染的可能性大小核算保險費用。

三是嘗試開征新的專門稅種以籌集污染土地治理資金，特別是針對石油、礦山等污染嚴重的企業(yè)。

四是在立法中明確責任機制，對造成污染的企業(yè)進行罰款，按照“誰治理、誰受益”的原則籌措社會資金。

明晰管理部門權限職責

一是在土壤污染防治立法中規(guī)定相對完善的土地污染防治行政管理體制，以法律的形式明確土地環(huán)境管理部門的管理權限；加快推動立法進程，開展全國土地污染狀況的詳查，建立健全相關的標準規(guī)范，加強建設項目環(huán)境管理和督促地方完善土壤環(huán)境管理制度，明晰與區(qū)分污染治理承擔責任。

二是強化對受污染土地的用途管控，加快建立污染土地識別、修復治理、規(guī)劃用途管控、用地準入管理的部門聯動機制，建立用地質量環(huán)境信息檔案，進行污染用地管理信息系統和名錄建設，確定開發(fā)利用的負面清單，防止未經修復治理的污染場地不當使用。設定污染用地對策區(qū)域，納入用途管制分區(qū)，掌握污染土地管控主動權。

建立全程聯動監(jiān)管體系

一是土地污染治理需要跨部門力量的合作，同時還應考慮各個利益主體的權益。與土地污染利益相關的不僅有政府及管理部門，還包括有利害關系的民眾，完善土地污染防治的監(jiān)管體系，不能單一依靠行政主管部門，還要加強社會監(jiān)督，在土地污染防治中落實公眾知情權，定期公布土地污染程度及防治計劃，鼓勵科學團體、公眾參與土地污染防治決策。

二是建立健全土地污染監(jiān)測防治體系、污染舉報制度，對土地污染過程進行管理和監(jiān)督，從控制污染源出發(fā)，減少對土地的污染。

三是加強對礦產資源開發(fā)的管理，從源頭上控制礦產開發(fā)及冶煉過程對土地和水體環(huán)境的污染風險。將土地污染防控工作重點由終點評價和末端修復治理，轉變?yōu)樵搭^控制—過程監(jiān)管—終點評價—修復治理相結合的全程防控。

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