《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)(以下簡稱“92號文”)之后，以運(yùn)營為核心、以績效為導(dǎo)向的規(guī)范時代到來，PPP由重建設(shè)向重運(yùn)營轉(zhuǎn)變。
什么是真正的運(yùn)營?是否有維護(hù)就可以叫運(yùn)營?筆者認(rèn)為，規(guī)范本身意味著回歸PPP的初心，是回歸提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和供給效率的本源。業(yè)界人士之前所批評的PPP“短期工程化、融資債務(wù)化、邊界模糊化”問題被高度關(guān)注，這也是PPP規(guī)范的重點。而其中短期工程化、融資債務(wù)化這“兩化”的本質(zhì)是在于“假運(yùn)營”。相應(yīng)地，PPP規(guī)范的重點在于做真運(yùn)營、做實績效。
筆者認(rèn)為，在市政環(huán)保領(lǐng)域，“真運(yùn)營”可以分為兩類：一類是E20市政環(huán)保分類中A類(直接向非政府的最終使用者收費、且以量計價的經(jīng)營性項目，如供水、供電、供熱等)、B類(以量計價的準(zhǔn)經(jīng)營項目，可能涉及使用者付費，但PPP交易界面上由政府直接向項目公司付費，如污水處理、垃圾處理等)和D類(部分采用政府購買服務(wù)，部分采取PPP模式實施，如環(huán)衛(wèi)等)實際上是典型的運(yùn)營性項目，其績效標(biāo)準(zhǔn)約束性強(qiáng)，按效付費機(jī)制已相當(dāng)成熟;另一類則是C類政府付費類項目(基于可用性及運(yùn)維考核付費，而非以量計價，且基本為純政府付費)，從工程化向具有約束性的運(yùn)營或“準(zhǔn)經(jīng)營”轉(zhuǎn)變。
“假運(yùn)營”的突出表現(xiàn)在于前述所說的短期工程化。當(dāng)然，“假運(yùn)營”也包括少數(shù)運(yùn)營屬性強(qiáng)的A類、B類PPP項目借用“可用性付費+運(yùn)維績效付費”轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)營屬性弱化、績效付費關(guān)聯(lián)度下降甚至變相固定回報的情形。需要引起業(yè)界關(guān)注的是，PPP項目中工程施工比重過高，建筑型企業(yè)熱衷施工利潤、地方政府持續(xù)融資沖動的現(xiàn)狀，實際上離PPP本應(yīng)追求的物有所值有很大差距。
一是包括過去“公建公營”及PPP模式下形成的部分項目，出現(xiàn)閑置現(xiàn)象，無法真正運(yùn)營將導(dǎo)致政府財政支出浪費、政府無謂的債務(wù)負(fù)擔(dān)，物有所值無從談起。
二是PPP項目“兩標(biāo)并一標(biāo)”中工程下浮率問題，筆者認(rèn)為本可在單獨的施工招標(biāo)中通過更充分的價格競爭獲得更好的條件，更重要的是業(yè)界對工程造價里面的規(guī)則還有諸多爭論，通過設(shè)計變更或者造價審核的空隙有可能在某些項目上施工利潤隱藏性失控，因此PPP項目中工程下浮率的競標(biāo)并不一定能做到真正的物有所值。
三是“假運(yùn)營”必然導(dǎo)致社會資本重建設(shè)、輕運(yùn)營，實踐中出現(xiàn)通過補(bǔ)充協(xié)議等方式將運(yùn)營約定交由政府方出資代表或平臺公司實施的情形，與PPP最初計劃通過引入專業(yè)的社會資本“專業(yè)的人做專業(yè)的事”、提高運(yùn)營質(zhì)量的目的相違背，因此在公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率上很難做到“物有所值”。
四是從更大的層面而言，PPP的規(guī)范、健康發(fā)展應(yīng)當(dāng)能夠促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)持續(xù)創(chuàng)新、促進(jìn)專業(yè)企業(yè)不斷成長，但“假運(yùn)營”、“輕運(yùn)營”更多是對建筑施工性企業(yè)的利好，對包括各類環(huán)保公司在內(nèi)的具有技術(shù)優(yōu)勢和專業(yè)運(yùn)營能力的社會主體是擠出，“劣幣驅(qū)逐良幣”，對專業(yè)行業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展不利，難以實現(xiàn)PPP提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的目標(biāo)。
此外，實操中有些C類非以量計價的政府付費類項目人為捆綁諸如商業(yè)運(yùn)營等內(nèi)容，表面上好像具有運(yùn)營屬性、符合92號文的相關(guān)要求，但因核心內(nèi)容與所捆綁部分的關(guān)聯(lián)度不高、且所捆綁部分績效及付費占比極低等原因，最終實施的效果可能并不樂觀，進(jìn)而背離PPP初衷。
來源：中國財經(jīng)報 作者：薛濤 湯明旺
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